Lançado em 13 de junho de 2007, o “Plano Nacional de Turismo 2007/2010: Uma Viagem de Inclusão” trouxe em seu Macroprograma 7: Qualificação dos Equipamentos e Serviços Turísticos diversos mecanismos de estímulo à qualificação dos serviços turísticos: “o desenvolvimento de manuais de boas práticas para os segmentos, o cadastramento, a normalização, a classificação e a certificação” (BRASIL 2007, p. 75).
No entanto, percebe-se que, além da confiabilidade, da garantia da defesa do consumidor e da fiscalização, é reconhecida a importância da qualidade para a competitividade e da certificação para facilitar a comercialização dos produtos turísticos.
Eles possibilitam o estabelecimento de parâmetros de avaliação tanto para operadores e agências quanto para o consumidor e viabilizam uma inserção mais competitiva dos produtos turísticos no mercado interno e externo. (BRASIL, 2007, p. 75)
Vale ressaltar que a fiscalização ainda aparece com algum destaque: “a fiscalização deve ser considerada também como uma importante ferramenta de controle da qualidade dos serviços turísticos” (BRASIL, 2007, p. 75). A regulamentação também aparece, mas perde sua ênfase para os novos objetivos e, além disso, o segundo Plano deixa claro, conforme apresentado mais adiante, que a certificação deverá ter caráter voluntário.
Observa-se uma pequena alteração do Plano 2003/2007 para o 2007/2010. Nada impede que algum subsetor do turismo venha a ser eventualmente regulamentado. No entanto, as normas e a certificação começam a partir do segundo plano a tomar um viés mais ligado à sustentabilidade, à melhoria na qualidade — que deve beneficiar tanto o consumidor quanto o empresário e o trabalhador — e, especialmente, à competitividade.
O Macroprograma 7 apresenta como premissas os seguintes pontos: a busca da excelência nos serviços, as condições higiênico-sanitárias de atrativos e alimentos ofertados, a garantia de acessibilidade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida em todos os equipamentos turísticos do País, o combate ao trabalho infantil e à exploração sexual de crianças e adolescentes, o compromisso com a sustentabilidade dos destinos turísticos brasileiros, a conservação do patrimônio histórico e natural e a promoção e valorização das manifestações artísticas e culturais como patrimônio das populações locais. (BRASIL, 2007, p. 75)
Constata-se neste caso, preocupações explícitas com algumas questões sociais que não foram explicitadas nos casos internacionais estudados, como a acessibilidade, o combate à exploração sexual infanto-juvenil (que aparece de forma explícita somente no caso da Costa Rica), o combate ao trabalho infantil e o
provimento de condições higiênico-sanitárias dos atrativos e alimentos ofertados. Todas essas são questões ainda muito fortes e problemáticas no turismo brasileiro e que devem ser enfrentadas, ainda que se constituam como problemas graves que não são de responsabilidade primeira do turismo. Sendo assim, o PNT 2007/2010 optou por apontar que o poder público tem ciência desses problemas e que o MTur tem a intenção de contribuir para sua solução.
Todos esses aspectos influenciam no setor turístico. A falta de condições higiênico-sanitárias satisfatórias, por exemplo, tem um impacto para a imagem do turismo no Brasil, de modo especial em algumas regiões do país, e ainda é causa de freqüentes internações de turistas. Contudo, é uma questão que vai além das capacidades do Ministério do Turismo. Este vem lidando com o problema por meio de algumas ações, como o Programa Alimento Seguro no Turismo, que tem como objetivo qualificar qualquer mão de obra no setor de alimentos (de restaurantes a vendedores de praia) quanto à conservação e manipulação dos alimentos nos destinos turísticos do país. Apesar de alcançar resultados significativos, ainda é uma medida paliativa para uma questão mais profunda de saúde pública.
O Macroprograma 7 apresenta alguns objetivos relacionados a normalização e certificação como promover a qualidade dos produtos turísticos no Brasil, sistematizar o conjunto de normas e regulamentos que dispõe sobre a prestação de serviços e equipamentos turísticos no País, incentivar e apoiar a certificação de profissionais e equipamentos turísticos, estabelecer normas, padrões e regulamentos relativos aos serviços prestados para referenciar os programas de qualificação profissional e orientar a melhoria da qualidade e segurança dos serviços prestados ao turista, descentralizar e fortalecer o sistema de regulação e de fiscalização dos serviços turísticos e intensificar esforços voltados para o cumprimento das normas e regulamentos para os serviços, facilitando a garantia da defesa do consumidor turista.
A certificação do turismo no Brasil iniciou-se com diversas iniciativas isoladas de algumas instituições, como de Organizações Não Governamentais (ONGs), do Programa de Certificação da Qualidade Profissional, do Programa de Certificação em Turismo Sustentável (PCTS), entre outras. Na fase seguinte, conforme mostrado na Figura 14, foram definidas algumas diretrizes para as políticas públicas do setor, como a necessidade de normas como referências técnicas, a utilização da
certificação como instrumento de garantia da qualidade e o caráter voluntário da certificação.
Figura 5.1 – Fases percorridas no Brasil com vistas à qualidade no Turismo Fonte: IBQP, 2007
A partir disso, foram desenvolvidas normas técnicas pela ABNT, e o INMETRO desenvolveu alguns regulamentos para a certificação, por meio dos quais começaram a ser desenvolvidos e implementados programas de qualificação de profissional e de empresas para sustentabilidade e para segurança no Turismo de Aventura.
Com a finalidade de atingir os objetivos supracitados o Macroprograma 7 apresenta ainda programas voltados ao tema deste estudo: o Programa de Normatização do Turismo e o Programa de Certificação do Turismo, além do Programa de Qualificação Profissional. Este breve histórico mostra a necessidade de estruturar e organizar a normalização e a certificação no Brasil.
5.2.1 Programa de normatização do turismo
Este Programa propõe a criação e disponibilização de instrumentos normativos e regulamentadores que contemplem requisitos mínimos de qualidade, e, também, reconhece o desordenamento dos instrumentos relacionados ao turismo, que dificulta avanços na área:
Propõe-se a sistematização e o ordenamento dos instrumentos jurídicos relacionados ao turismo, de forma a serem solucionados conflitos e sobreposição de competências, tornando a legislação clara para a sua
aplicação e reduzindo o excesso de burocracia na tramitação e nos procedimentos de aprovação dos projetos turísticos (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007, p.75).
O objetivo do Programa é utilizar as normas como base para o cadastramento, a classificação e a fiscalização de empreendimentos turísticos, “descentralizando a execução a órgãos conveniados, com vistas ao controle da qualidade dos produtos e serviços”. (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007, p. 75).
Esses elementos demonstram que a preocupação maior do Programa é com a organização do setor, tanto no sentido de coordenar as competências de forma articulada como no de viabilizar uma padronização dos serviços.
5.2.2 Programa de certificação do turismo
O Programa de certificação do turismo tem como objetivo referenciar o mercado e os consumidores e, também, contribuir para o aumento na qualidade dos produtos por meio da elaboração de normas e ações voltadas para a certificação de pessoas, produtos e empreendimentos turísticos.
É neste Programa que se inicia a intenção de elaborar normas técnicas brasileiras, além da certificação de pessoas aparecer com mais destaque. De acordo com a afirmação a seguir, “Tem também como função apoiar a certificação dos profissionais empregados, contribuindo para aumentar sua permanência nos postos de trabalho, assim como possibilitar a inserção profissional” (BRASIL, 2007, p.75).
O Programa defende que a certificação de pessoas no turismo não só é viável, pois também auxilia na permanência nos postos de trabalho. No entanto, o turismo no Brasil, em sua maioria, emprega pessoas em postos de trabalho que exigem pouca qualificação e, portanto, apresentam grande rotatividade. Além disso, a sazonalidade do setor contribui para a rotatividade dos trabalhadores. Sendo assim, as experiências apontam que quanto mais este profissional se qualificar, maiores serão as chances de mudar de empregador em busca de maiores salários.
Setores que requerem trabalhadores mais qualificados e que visam manter baixas as taxas de rotatividade tendem a formalizar a sua mão-de-obra, já que o empregador tem interesse em investir numa relação de trabalho duradoura. Setores que experimentam sazonalidade e/ou requerem trabalhadores pouco qualificados tendem a manter relações de trabalho
mais tênues, ou contratos informais de trabalho. As indústrias com taxas de formalização mais elevadas tendem a ter melhores indicadores de produtividade e maiores salários médios (ARBACHE, 2001, p. 55).
Do mesmo modo, o Programa propõe que a inserção profissional só será possível por meio da certificação, se os empreendimentos estiverem dispostos a pagar maiores salários aos profissionais certificados. Contudo, percebe-se que os empreendimentos turísticos no Brasil tendem a não investir na qualificação dos trabalhadores e a pagar baixos salários, justamente devido à alta rotatividade e à grande oferta de mão-de-obra pouco qualificada.
O Programa afirma também que “a certificação para o turismo tem o caráter voluntário e deve ocorrer no âmbito do Sistema Brasileiro de Certificação” (BRASIL, 2007, p.76). Isto é, ressalta-se o caráter voluntário da certificação.
No Brasil, a voluntariedade para a adequação às normas no setor ainda é um tema polêmico. No entanto, se o país optasse pela obrigatoriedade das normas e/ou da certificação no turismo, ou seja, pela regulamentação, deveria criar meios não só para fiscalizar, mas também para punir aqueles que não cumprissem com os requisitos estabelecidos.
De fato, não existe até o momento uma estrutura no setor público capaz de fiscalizar todos os produtos e serviços turísticos. Além disso, mesmo que se crie uma estrutura adequada, ela tende a ser dispendiosa devido à extensão do setor e à necessidade de se criar mecanismos seguros contra a corrupção dos agentes fiscalizadores, entre outros fatores.