III. A SISTEMÁTICA DE VIABILIZAÇÃO DAS INTERVENÇÕES DE EXPANSÃO DA REDE
5. Planos de Emergência
6. O Plano Diretor Estratégico de São Paulo
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I. O PLANEJAMENTO DA REDE: 1960 A 1995
Data da década de 1960, com a criação do FECE, a implantação dos primeiros estudos e procedimentos visando efetuar um planejamento da expansão da rede pública escolar estadual paulista.
Até então, as necessidades de construção e ampliação de prédios escolares eram analisadas e priorizadas isoladamente, a partir de solicitações – muitas vezes políticas – ou atendendo a situações específicas de ausência de atendimento escolar em certas regiões ou de superlotação de determinadas escolas, sem que houvesse um processo mais abrangente de análise e diagnóstico da situação, ou seja,das necessidades e prioridades do Estado como um todo. As informações fragmentadas, parciais, escassas, incompletas ou distorcidas e a inexistência do cruzamento de levantamentos e dados urbanísticos, populacionais, educacionais e das redes existentes, já que em muitos municípios coexiste a rede municipal e a estadual128, bem
como a desarticulação entre os órgãos envolvidos no planejamento da rede estadual, refletia-se diretamente sobre o planejamento da expansão da rede física escolar.
Na realidade, devido aos altos índices de crescimento demográfico que alimentaram a expansão urbana durante boa parte do século XX e à inexistência de uma rede de prédios escolares públicos até o final do século XIX, a carência de salas de aula no Estado era tamanha que a chance de um novo prédio escolar permanecer ocioso, por qualquer razão, era mínima, independente de sua localização ser apropriada ou não, de seu dimensionamento ou ainda, do nível de atendimento.
128. Como informado no Capítulo III, a rede federal de atendimento ao ensino básico no Estado de São Paulo é insignificante, contando com apenas seis estabelecimentos. Fonte: Censo Escolar 2005.
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129. Apenas a população da Capital, que era de cerca de 3,8 milhões em 1960, passou para quase 8,5 milhões em 1980.
Tal fato certamente contribuiu para que o planejamento da rede física fosse dispensável, ou permanecesse precário, por um bom tempo.
O enorme crescimento populacional dos centros urbanos, ocorrido nas décadas de 1960 e 1970129, aliado à reforma educacional efetuada no final dos anos 60 que determinou, entre
outras medidas, a universalização do ensino ginasial no Estado de São Paulo, agravou de forma dramática a insuficiência de vagas na rede estadual levando à adoção, em larga escala, de medidas emergenciais para o atendimento à demanda pela rede física existente, tais como: superlotação de classes, utilização de ambientes adaptados para salas de aula, funcionamento em mais de dois turnos diurnos, instalação de classes de uma escola fora do prédio da mesma, e outras, muitas vezes simultaneamente.
Apesar da situação crítica determinada pela grande expansão do atendimento ofertado pelo sistema educacional na ocasião, o que foi efetivamente efetuado para acelerar a expansão da rede física, nesta época a cargo do FECE e do DOP, foi insuficiente, acarretando grave deterioração das condições físicas dos prédios escolares existentes, devido ao uso intensivo e à superlotação, bem como a utilização de grande número de prédios adaptados, cedidos ou alugados, nas mais diversas condições físicas.
Essa situação começou a alterar-se a partir da Lei Federal 5.692/71, a segunda Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, que instituiu a Reforma do Ensino de 1º e 2º Graus. A nova lei estabeleceu a substituição dos antigos cursos primário e ginasial pelo ensino de 1º Grau,
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ministrado em oito anos letivos e obrigatório para a faixa etária de 7 a 14 anos, e instaurou o caráter profissionalizante no ensino médio, que passou a denominar-se 2º Grau.
A implantação da reforma do ensino de 1º e 2º Graus foi, sem dúvida, a principal meta educacional do governo do Estado na década de 1970.
Para possibilitar sua implementação de acordo com os critérios determinados pela nova LDB foi efetuado, em 1971, um diagnóstico da situação da rede física que avaliou a situação então existente e cujos dados, apresentados em relatório do FECE em 1972, se destinavam a fornecer subsídios ao governo do Estado para determinação das intervenções prioritárias, a serem efetuadas na rede física. A partir dessas informações o governo estadual definiu um plano de obras quadrienal para o período 1971-1974 que contemplaria a construção de 10 mil novas salas de aula e a recuperação de 1.500 prédios escolares.
Ainda nessa ocasião, também visando propiciar condições físicas à implementação da reforma de ensino instaurada pela nova legislação, o FECE procedeu a elaboração de estudos e levantamentos que possibilitassem a criação de programas e projetos de compatibilização da rede física escolar aos objetivos pedagógicos propostos, implantando uma metodologia que objetivava dar atendimento a setores e ao conjunto de escolas neles inseridos, e não mais a unidades isoladas, como medida de racionalização e economia. Determinou-se então, como diretriz permanente dos trabalhos de planejamento, o uso de intercomplementaridade de unidades educacionais que culminaria na adoção do modelo denominado Bolsão Escolar130,
posteriormente denominado Setor Escolar, dentro do contexto geral da rede e a partir desse
130. Conceituação de Bolsão Escolar: “grupamento de escolas intercomplementares, dentro de uma área geográfica de fácil alcance para seus usuários, principalmente para os alunos, formando um único complexo escolar e resultando uma única unidade administrativa pedagógica.” SEE / FECE, 1974:8.
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131. Fonte: SEE, 1991.
132. Escolas com três turnos de quatro horas de funcionamento, 35 alunos por classe, mínimo de 180 dias letivos.
133. Utilização do critério de localização da residência do aluno para determinação da(s) unidade(s) escolar(es) em que o mesmo poderá se matricular.
134. Fonte: SEE – Projeto de Redistribuição da Rede Física – Relatório 75/76, 1976.
modelo a SEE passou a desenvolver o projeto de redistribuição da rede física, implementado em 1976.
A rede física na época era composta por aproximadamente 2.700 prédios que abrigavam em torno de 4 mil estabelecimentos de ensino131, o que determinou a opção inicial da SEE pela
implantação da reorganização através da reunião de estabelecimentos.
No entanto, a situação de congestionamento da rede era insustentável, e agravada pela falta de critérios quanto ao uso dos prédios e funcionamento dos estabelecimentos de ensino, acarretando a necessidade de racionalização urgente dos recursos físicos, de forma a minimizar as necessidades de expansão da rede.
Dessa forma foi estabelecida a implantação, a partir de 1975, do Projeto Redistribuição da Rede
Física, que objetivava otimizar, sob novos critérios, o uso dos recursos físicos disponíveis. Para
isso foi efetuada uma ampla reformulação da rede escolar que incluiu a criação de um novo modelo pedagógico132 para o funcionamento das escolas e estabeleceu o critério de setorização
escolar133 mas que, sobretudo, apoiou-se na rede física então existente. Os parâmetros criados,
fundamentais para o projeto de redistribuição dos alunos na rede escolar, são basicamente os mesmos utilizados até os dias de hoje.
Em janeiro de 1976 finalmente a escola com oito anos de ensino estabeleceu-se na rede escolar estadual paulista. Segundo a SEE134, sua implementação acarretou, de 1975 para 1976, uma
queda de 22% no número de estabelecimentos de ensino, em grande parte devido à fusão de escolas primárias e ginasiais, bem como o remanejamento de mais de 12 mil funcionários da
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rede escolar estadual. Porém, ao final de 1976, apenas cerca de 5% das quase 4 mil escolas existentes não ofereciam a seriação completa no 1º grau, contra 70% no ano anterior.
Esse amplo processo foi considerado, na época, “pioneiro no âmbito da Secretaria da Educação” e apontado como “a substituição de um comportamento empírico por um racionalmente
planejado” (SEE, 1976:46), conforme assinalado por Perez (1994:60), e foi importante na
medida em que possibilitou, após a implementação das referidas medidas de racionalização e otimização dos recursos físicos existentes, que se obtivesse um diagnóstico mais preciso da real situação de congestionamento e das necessidades de expansão da rede física.
Também neste ano de 1976, foi criada a Conesp – Companhia Estadual de Construções Escolares do Estado de São Paulo, que passou a ser o órgão encarregado da execução dos Planos de Obras da SEE, ou seja, das obras referentes à expansão, melhorias e manutenção da rede física escolar estadual, em substituição ao FECE, além de atuar no planejamento da rede física. Foi na Conesp, em meados da década de 1980, que mais se atentou para a qualidade do planejamento adotado para orientar a expansão da rede física, investindo-se na formação de uma equipe multidisciplinar de planejamento encarregada de efetuar estudos no nível de macro e micro análise visando subsidiar as políticas educacionais do governo do Estado, as decisões da SEE, os investimentos governamentais na expansão da rede e encontrar novas formas de otimização dos recursos físicos existentes.
Até sua extinção em 1987, a Conesp foi o órgão responsável pela incessante ampliação dos prédios existentes e pela construção dos novos prédios escolares, de maior ou menor
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135. Tais prédios possuíam de duas a seis salas de aula e eram constituídos apenas por salas de aula e uma infra-estrutura mínima composta por galpão, sanitários, cozinha e um ambiente administrativo, mais quadra de esportes descoberta. O projeto era padrão e extremamente simples: bloco único, térreo, retangular, estrutura de concreto, cobertura de duas águas, alvenaria em bloco de concreto, piso de cimento queimado, circulação lateral aberta, coberta pelo beiral, nenhum requinte arquitetônico ou construtivo. A construção se dava a baixo custo e em tempo recorde.
136. Crianças fora da escola por falta de vagas ou inexistência de prédio escolar.
capacidade, com mais ou com menos ambientes pedagógicos, conforme determinado pela política educacional em vigor. Bom exemplo disso são as inúmeras escolas de pequeno porte135, os famosos embriões, construídas por todo o Estado no governo Montoro e que ainda
hoje podem ser facilmente encontradas no interior e em nas periferias da Grande São Paulo, muitas construídas em substituição a escolas e salas emergenciais metálicas ou de madeira implantadas em gestões anteriores.
Nessa época, a intensa expansão urbana aliada à necessidade premente de atendimento à demanda desatendida136, em nome da universalização do ensino, constituía o cenário para a
viabilização das obras dos planos anuais de expansão, que eram efetivamente cumpridos no ano uma vez que não eram consideradas quaisquer restrições ambientais, legais ou construtivas, como hoje ocorre.
As obras escolares eram construídas onde se pretendia, com o aval das prefeituras municipais, que disponibilizavam os terrenos para as novas escolas, e sem empecilhos por parte dos órgãos ambientais. Isso significava que, na prática, “não havia” restrição alguma, não importando se uma escola estaria na beira de um rio ou em várzea a ser aterrada, num terreno a ser desapropriado, se havia necessidade de remoção de árvores ou grandes movimentos de terra, se estava de acordo com o zoneamento, nem se havia necessidade de legalização da área, enfim, os obstáculos porventura existentes eram rapidamente superados em negociações diretas com as prefeituras e órgãos envolvidos, que tomavam as providências necessárias. É certo que se procurava conhecer os impedimentos existentes, e tentava-se atendê-los no que fosse possível, mas qualquer restrição que houvesse de forma alguma inviabilizaria uma obra.
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Acima, Escola Estadual Dr. Clóvis Guimarães Spinola, 1984, Pitangueiras.
Ao lado, planta do projeto padrão Emergência 83/84. Fonte: FDE / GPR – Gerência de Projetos – Arquivo Técnico
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Construía-se e pronto. Dessa forma, os Planos de Obras Anuais de Expansão eram diretamente vinculados à disponibilização de recursos e constituíam a meta do governo, a ser cumprida. Por conta dessa postura, ainda hoje boa parte das escolas existentes não está legalmente regularizada e algumas apresentam problemas relacionados à sua localização, principalmente as instaladas em Áreas de Proteção Permanente – APP.
Foi no final da década de 1980 que, objetivando sistematizar a forma de análise do atendimento à demanda escolar e efetuar o levantamento das necessidades e prioridades de todo o Estado, implantou-se um processo de planejamento dos recursos físicos da educação em que todas as escolas das redes públicas estadual e municipais seriam analisadas no mesmo ano-base, segundo os mesmos critérios e padrões estabelecidos pelos órgãos centrais137 da SEE, obtendo-
se como resultado desta análise, um diagnóstico da situação de atendimento da rede física
escolar naquela data específica e cujas propostas, efetuadas para sanar a situação de déficit de
salas de aula detectado, originariam uma Relação de Obras Necessárias para a normalização do atendimento à demanda escolar do Estado, que deveriam subsidiar os futuros Planos de Obras da SEE.
No entanto, tal planejamento implicava que os pequenos municípios fossem analisados conjuntamente138 e com os mesmos critérios que os de maior porte, ou seja, ao final quem
tinha mais alunos e apresentava o maior déficit de salas de aula recebia sistematicamente mais recursos. Evidentemente, os pequenos municípios foram prejudicados ao longo do tempo, pois, muitas vezes, a construção de um só prédio escolar, que dobraria a capacidade de atendimento
137. ATPCE – Assessoria Técnica de Planejamento e Controle Educacional, COGSP – Coordenadoria de Ensino da Grande São Paulo e CEI – Coordenadoria de Ensinodo Interior.
138. Cabe colocar que as análises de demanda junto às Coordenadorias de Ensino / SEE utilizam as DEs – Diretorias de Ensino como base para a distribuição de salas de aula e/ou recursos.
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139. Entende-se por global a análise que envolva, além do funcionamento das unidades escolares, uma avaliação de outros fatores pertinentes ao planejamento da rede física, tais como características territoriais, sócio-econômicas, de uso e ocupação do solo e da dinâmica de expansão urbana.
de determinado município, solucionando os seus problemas de demanda, era postergada por anos tendo em vista as enormes necessidades de uns poucos municípios de grande porte, para os quais aquela única obra não passava de mais uma entre as dezenas de obras necessárias para solucionar seus problemas de atendimento à demanda.
Essa forma de priorização na distribuição dos recursos era a usual até meados da década de 1990 e, de certa forma, prejudicou o atendimento de inúmeros municípios de pequeno e médio porte ao menosprezar suas necessidades, devido ao pequeno volume. O mesmo ocorreu em relação ao atendimento à demanda da zona rural por muito tempo negligenciada ou relegada aos cuidados das prefeituras municipais em detrimento das imensas necessidades urbanas.
Apesar da intenção, manifestada pela SEE no final da década de 1980, de elaboração de levantamentos das necessidades e prioridades de todo o Estado de forma metódica, com periodicidade definida e envolvimento de todos os órgãos envolvidos no processo, visando a um processo de planejamento sistemático dos recursos físicos das redes públicas, estadual e municipais, de fato poucas vezes a análise global139 foi efetuada e geralmente para avaliação
da situação existente quando da posse de uma nova gestão no governo do Estado, na SEE, ou por ocasião da necessidade de implementação de novas diretrizes definidas por lei ou novas políticas educacionais.
Tal foi o caso do diagnóstico da situação da rede física efetuado em 1971, para atendimento aos critérios determinados pela Lei 5692/71.
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Outra ocasião em que uma análise global da situação de atendimento da rede física escolar estadual foi efetuada foi em 1988, objetivando a implantação da Jornada Única do Ciclo Básico. Em minucioso trabalho conjunto de análise do funcionamento de todas as escolas das redes públicas estaduais e municipais do Estado com base no padrão de atendimento ideal de funcionamento, em dois turnos diurnos mais um noturno, com 35 alunos por classe, e elaboração de diagnóstico para sanar a situação de déficit ou superávit encontrada em cada caso, foram definidas as necessidades referentes a recursos físicos na ocasião.
Tal levantamento visava ainda subsidiar o convênio que viria a ser firmado entre o governo do Estado de São Paulo e o Banco Mundial em 1989 para viabilizar o chamado Projeto Inovações no
Ensino Básico – IEB que injetou recursos em áreas críticas da Região Metropolitana de São Paulo
– RMSP, a serem aplicados em materiais didático-pedagógicos, merenda, aperfeiçoamento dos professores e obras de expansão da rede física. Apesar do convênio contemplar apenas municípios da RMSP, o levantamento da situação de atendimento da rede foi efetuado para todas as escolas públicas do Estado.
Elaborado em 1991, como uma atualização do trabalho efetuado para o convênio com o Banco Mundial, o Diagnóstico e Proposta de Expansão da Rede Física constatou a necessidade de construção de cerca de 16 mil salas de aula em todo o Estado, sendo 4.500 salas apenas para o atendimento a conjuntos habitacionais e loteamentos a serem implantados no período 1992 – 1994 evidenciando uma expansão urbana ainda bastante significativa, apesar da já sensível redução da taxa de crescimento populacional140 no período.
140. IBGE – Censo 1991 e Censo 2000: No período 1980/1991 a taxa de crescimento anual foi de 2,1% caindo para 1,8% no período 1991/2000.
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141. “Aplicação da metodologia de Micro Planejamento da Rede Física Escolar de 1º Grau” (FDE 1993:5)
142. A participação da FDE se deu sempre através de seu Departamento de Planejamento de Recursos Físicos – DPL, até 1999 subordinado à Gerência de Planejamento – GPL. Após 1995 ocorreram diversas mudanças e reestruturações na SEE e na FDE, inclusive no tocante a atribuições, conforme veremos adiante, e atualmente esse departamento encontra-se subordinado à Gerencia de Planejamento e Gestão – GPG, sob a denominação de Departamento de Viabilidade Técnica – DVT.
143. Na época denominadas Delegacias de Ensino.
144. Denominado “Educação Paulista: Corrigindo Rumos – Mudar para melhorar: uma escola para a criança, outra para o adolescente” São Paulo, 1995.
Em decorrência de dificuldades sentidas nos últimos diagnósticos e “...da necessidade de
sistematizar de forma periódica o conhecimento do espaço urbano, para melhor localizar as demandas atuais e futuras, a serem atendidas pelos programas implementados...”141 foi então
elaborada pela FDE142, em 1993, a “Aplicação da Metodologia de Micro Planejamento da Rede
Física Escolar de 1º Grau” que norteou os estudos de planejamento e propostas de expansão
da rede física até meados da década de 1990, quando o planejamento da rede passou a ser descentralizado, ou seja, a ser realizado em nível local, pelas Diretorias143 de Ensino – DEs, e a
FDE deixa de participar diretamente do processo de planejamento da rede física, restringindo sua participação à viabilização dos Planos de Obras da SEE, embora nunca tenha deixado de prestar assessoria às DEs, no tocante à expansão da rede física, uma vez que essas, em sua grande maioria, encontram-se despreparadas para assumir mais essa atribuição, seja por falta de pessoal com formação específica, de condições técnicas ou por pressões da política local. Tal metodologia de microplanejamento da rede física foi posteriormente adaptada e apresentada às Delegacias de Ensino na forma de um manual144 de orientação técnica utilizado para a
implementação da chamada Reorganização Escolar, efetuada a partir de 1995.
Essa sistemática de planejamento da rede física foi adotada no início da década de 1990 e não foi substituída, permanecendo parcialmente em vigor até hoje, com diversas alterações e adequações.
Sua base original era análise do espaço urbano, sobre o qual deveria ser identificada uma unidade mínima territorial, denominada Setor Educacional, dentro da qual estaria garantida
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a acessibilidade física e a segurança no trajeto residência – escola, ao alunado de Ensino Fundamental145.
A metodologia de análise da estrutura urbana justificava-se em função da relação elementar existente entre a expansão urbana e as necessidades de expansão da rede física escolar. Dessa forma iniciavam-se os procedimentos efetuando-se um minucioso mapeamento da estrutura urbana do município, ou distrito no caso da Capital, a ser analisado, em que deveriam constar os aspectos físico-territoriais, uso e ocupação do solo, sistema viário principal, equipamentos sociais, conjuntos habitacionais, favelas e outros, bem como indicadores do padrão sócio-econômico e demográfico.
“A visualização da estrutura urbana territorial e das funções e atividades que nela se desenvolvem, caracterizam a situação atual, as tendências de crescimento e permitem a identificação das barreiras físicas que delimitam o setor de atendimento escolar. Dentro de cada setor estará garantida ao aluno a acessibilidade e segurança em seu trajeto residência – escola.” (FDE 1993:6)
Ao final era obtido um mapa setorizado de cada município / distrito com a localização de todas as escolas públicas existentes, estaduais e municipais, e seu nível de atendimento.