Em 25 de junho de 2020, o Plano Nacional de Educação (PNE) completou seu sexto ano de vigência. Editada em 2014, a Lei Federal nº 13.005 sucedeu ao PNE aprovado pela Lei Federal nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001, vigente até 2011. Um dos seus objetivos precípuos é buscar a concretização do comando constitucional que estabelece a absoluta prioridade ao direito à educação de crianças e adolescentes (art. 227, caput, da CR/88), por meio de um plano nacional de educação, estabelecido por lei e com duração decenal (art. 214 da Carta Maior).
2 Valores referentes a recursos aplicados em Educação Infantil, no Estado, a preços de 2018, extraídos do sistema informatizado SIAPC, do TCE-RS.
Em que pese a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) – Lei Federal nº 9.394/1996, desde 1997, já determinasse à União encaminhar, ao Congresso Nacional, um plano nacional de educação decenal, com diretrizes e metas estabelecidas, isso somente se concretizou 2001, sendo aquele o primeiro Plano Nacional de Educação com força de lei (GROSSER, 2019).
O primeiro PNE contou com um baixo nível de implementação no âmbito dos Estados e dos Municípios, vez que, à época, menos da metade dos Estados e apenas cerca de 30% dos Municípios aprovaram os respectivos planos locais. As históricas dificuldades de financiamento, o número elevado de metas, a ausência de monitoramento efetivo e uma fiscalização insuficiente são alguns dos motivos apontados para a baixa aderência ao plano, que gerou, consequentemente, limitações para a concretização dos seus objetivos (AGUIAR, 2010; MIOLA, 2018a).
Diferentemente do seu antecessor, o PNE 2014-2024 teve a adesão da quase totalidade dos entes federativos; apenas um Estado (Rio de Janeiro) e três Municípios (Iaras, Ribeirão Preto e Vargem, todos no Estado de São Paulo) ainda não sancionaram seus planos de educação em consonância com as diretrizes nacionais (BRASIL, 2020). Nele, estão contempladas 20 metas e 254 estratégias, que estabelecem como diretrizes a erradicação do analfabetismo, a universalização do atendimento escolar, a superação das desigualdades educacionais, a melhoria da qualidade do ensino, a fixação de meta de aplicação de recursos públicos em educação em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) e a valorização dos profissionais da área (MIOLA, 2018a).
Dentre as muitas áreas da educação englobadas nas diretrizes, metas e estratégias do PNE, a relacionada à primeira infância merece um destaque especial. Antes de ser vislumbrada como etapa importante, primordial e necessária ao desenvolvimento das crianças, o atendimento àquelas em idade pré-escolar apresentava um caráter dicotomizado. Inspirado em modelos europeus, no final do século XIX, havia as creches e os jardins de infância: as creches eram destinadas aos filhos de famílias pobres, órfãos ou abandonados, e os serviços prestados tinham cunho de assistência social, sem intuito pedagógico; já os jardins de infância eram voltados às crianças das classes mais abastadas e apresentavam caráter educacional, voltado
para o desenvolvimento físico, social, afetivo e cognitivo (NUNES; CORSINO;
DIDONET, 2011).
A partir dessas primeiras iniciativas educacionais, e ao longo das décadas seguintes, a primeira infância foi ascendendo de uma condição meramente assistencial a um direito de toda criança a ser garantido pelo Estado3, o qual foi consolidado no texto da Constituição de 1988 (arts. 208 e 2274). A partir daí, a Educação Infantil, termo empregado inovadoramente na LDB, foi colocada como primeira etapa da educação básica e dividida em dois momentos de ensino: as creches, para crianças de até 3 anos de idade; e as pré-escolas, de atendimento obrigatório, para as crianças de 4 a 5 anos de idade. Essas instituições passaram a constituir então ―espaços institucionais não domésticos com uma função educativa que abrange a indissociabilidade entre o cuidado e a educação‖ (BARBOSA et al., 2014).
Na sequência, a Educação Infantil veio a integrar diversos planos, programas e ações, entre os quais os Planos Nacionais de Educação. Neles, a ideia de torná-la efetiva como primeira etapa da educação básica pode ser observada na primeira meta de ambos os Planos:
1. Ampliar a oferta de educação infantil de forma a atender, em cinco anos, a 30% da população de até 3 anos de idade e 60% da população de 4 e 6 anos (ou 4 e 5 anos) e, até o final da década, alcançar a meta de 50% das crianças de 0 a 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos. (Meta 1 da Lei Federal nº 10.172/2001 – PNE 2001-2011).
Meta 1: universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE. (Lei Federal nº 13.005/2014 – PNE 2014-2024).
3 Nunes, Corsino e Didonet (2011) apresentam um histórico das iniciativas e ações voltadas ao atendimento das crianças em idade pré-escolar desde o surgimento dos primeiros jardins de infância, as tratativas de expandir a todas uma educação visando à formação de
habilidades mentais e à socialização, até a promulgação da Constituição Federal e elaboração das leis que a regulamentam na área dos direitos da criança.
4 Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade (redação original da CRFB de 1988).
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (redação original da CRFB de 1988).
Registra-se uma importante diferença entre a redação dos Planos Nacionais de Educação: enquanto o PNE 2001-2011 definiu a elevação a 80% de atendimento às crianças de 4 e 5 anos na pré-escola até o fim da sua vigência, no PNE 2014-2024 esse percentual foi ampliado para a totalidade das crianças dessa mesma faixa etária. Isso se deve ao fato de que, durante a vigência do primeiro PNE, foi estabelecida a obrigatoriedade de atendimento desde os 4 anos de idade a partir da Emenda Constitucional n°
59, de 2009. Apenas para as crianças de zero a 3 anos se manteve o direito de opção da família em relação à inserção em creches (GROSSER, 2019).
Para Sene e Lira (2017), a obrigatoriedade em relação à pré-escola vem como uma forma de preparo para os anos seguintes da escolarização e, também, com o objetivo de diminuir as desigualdades sociais, vez que oportunidades desiguais no início da vida acabam tornando-se habilidades também desiguais ao longo das fases seguintes, com menor possibilidade de reversão, tornando o custo-benefício de investir na primeira infância mais impactante do que esforços em etapas posteriores (GROSSER, 2019). Maria Luiza Rodrigues Flores (2015a) ainda ressalta que estudos referentes à primeira infância apontam a importância das interações iniciais em ambientes coletivos seguros, saudáveis e desafiadores, beneficiando crianças bem pequenas, especialmente aquelas oriundas de ambientes com oportunidades sociais e culturais restritas.
Na linha de pesquisas associadas à neurociência, James Heckman (2006), vencedor do Prêmio Nobel em 2000, destaca que o cérebro se desenvolve em maior velocidade durante a primeira infância, período em que o organismo possui um enorme poder de absorção de conhecimento.
Portanto, investir em crianças em situação de desvantagem social é uma iniciativa pública que não apenas promove a justiça social, mas incentiva a produtividade na economia e na sociedade. Os retornos de investir na primeira infância, segundo o autor, são muito maiores que intervenções em outras fases da vida5.
5 Em seu estudo, Heckman analisou os resultados de um experimento conduzido em 1962 (Perry Preschool Program), no qual um grupo de crianças foi dividido em dois. Em um deles, as crianças receberam uma educação pré-escolar de alta qualidade; no outro, não. A partir de informações proporcionadas por esse experimento, constatou que os participantes que tinham recebido educação de alta qualidade tinham mais probabilidade de estarem
No entanto, como bem pontuado por José Marcelino de Rezende Pinto
Ao longo do decênio referente ao primeiro PNE, o acesso à educação não apenas se mostrou aquém do ideal, como, também, apresentou-se desigual, com disparidade em relação a quesitos como faixa etária, etnia/cor, localização (urbano/rural), renda familiar e escolaridade dos pais/responsáveis (VIEIRA, 2010). Em 2011, ao final da vigência do primeiro PNE, apenas 25% das crianças de até 3 anos estavam matriculadas em escola/creche; para crianças de 4 e 5 anos, esse percentual era de 86%.
Simões e Lima (2016) apresentam números referentes a 20136, período entre PNEs, que demonstram a disparidade mencionada por Vieira (2010): ―a proporção de crianças que reside na zona urbana que ainda não é atendida pela educação infantil (16,8%) é consideravelmente inferior ao percentual de crianças que moram na zona rural e estão fora da escola (27,2%)‖; e o percentual de crianças que não frequentam a Educação Infantil entre os mais pobres (24,8%) é mais que o triplo do que entre aquelas de classes mais favorecidas (6,9%).
Frente aos desafios de implementação das leis federais que estabeleceram uma política nacional em prol da ampliação na oferta de vagas em creches e pré-escolas e da escassez de recursos para essa etapa de ensino7, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), a
empregados e tinham menos chances de terem cometido crimes. E mais, um estudo recente, do mesmo autor, em coautoria com Karapakula (HECKMAN; KARAPAKULA, 2019), confirma os resultados anteriores e mostra que não apenas as crianças que receberam a educação pré-escolar de alta qualidade se beneficiaram (externalidade intrageracional), como, também, seus filhos (externalidade intergeracional), indicando que uma educação pré-escolar de alta qualidade pode contribuir para tirar múltiplas gerações da pobreza.
6 Números elaborados a partir dos dados disponíveis na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada pelo IBGE.
7 Grosser (2019) apresenta um amplo histórico acerca das dificuldades e falhas no financiamento da educação infantil, ao longo dos anos. Em termos gerais, a forma como o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) foi criado, em 1997, permitia que o grande percentual dos recursos fosse
partir de 20088, passou a fiscalizar mais os Municípios gaúchos, também com foco específico no atendimento à Educação Infantil. E, em 2011, veio a ser divulgada a primeira Radiografia da Educação Infantil no Rio Grande do Sul, estudo que apresenta dados sobre a Educação Infantil nos Municípios gaúchos quanto à oferta de vagas e às matrículas efetivadas nas creches e pré-escolas, à luz do Plano Nacional de Educação vigente, e sobre a aplicação dos recursos do Fundeb nessa etapa de ensino.
Essa atuação do TCE-RS vai ao encontro da premissa de que inexiste política pública fora das balizas do orçamento – instrumento básico para a concretização dos próprios direitos fundamentais – e que, em relação a estes, deve incidir plenamente a atuação dos órgãos de controle externo. Sendo assim, os Tribunais de Contas precisam se desincumbir com zelo, afinco, profissionalismo e celeridade em defesa da boa educação, tratada pela Lei Maior como direito público subjetivo quanto ao ensino obrigatório e gratuito – dos 4 aos 17 anos de idade (CR, art. 208, inc. I e § 1º) –, agregando às suas funções de auditar e inspecionar, dentre outras contempladas expressamente na Carta Magna (art. 70, caput), também as tarefas de orientar e capacitar (MIOLA, 2018a).
3 DEZ ANOS DE RADIOGRAFIA DA EDUCAÇÃO INFANTIL NO TCE-RS