PNE e o PEE/MS: possibilidades e limites do financiamento

Desde a CF/88, o País, os Estados e os Municípios devem planejar a Educação, elaborando planos decenais com o objetivo de oferecer Educação de qualidade para todas as pessoas. O Brasil construiu e aprovou, em 2014, o seu Plano Nacional de Educação (PNE) para o período de 2014-2024. A partir da aprovação do PNE, Estados e Municípios iniciaram os debates para a elaboração de seus respectivos planos, buscando atender às diretrizes nacionais e às realidades locais.

O processo de discussão para a elaboração do PEE/MS contou com a participação de representantes da sociedade civil e dos setores público e privado, durante quase seis meses de debates e a realização de 14 Conferências Regionais e da Conferência Estadual de Educação, envolvendo trabalhadores(as) em Educação, sindicatos, Assembleia Legislativa, Câmaras Municipais, Secretarias de Educação (estadual e municipais), Fórum Estadual e Municipais de Educação, gestores(as) e a sociedade em geral.

Após esse percurso, o Plano Estadual de Educação (Lei n.º 4.621) foi aprovado em 22 de dezembro de 2014 e seguiu as diretrizes do PNE, tais como: a universalização do direito à Educação; a valorização dos profissionais; a gestão democrática da Educação pública; o respeito à diversidade e aos Direitos Humanos; e o financiamento de acordo com a meta 20, que estabeleceu a ampliação do investimento público, de forma a atingir 7% do PIB no 5.º ano (2019) e, no mínimo, o equivalente a 10% ao final do decênio.

O Plano Estadual construiu uma perspectiva para o atendimento de todas as metas e fez a projeção dos recursos destinados à Educação, ao longo da década (2014-2024). Havia, à época, a previsão de aumento de recursos da Receita Líquida de Impostos, dos 25%, das aplicações e do Salário Educação, aumentando assim os percentuais totais destinados ao financiamento da Educação, com crescimento anual de 2014 até o ano de 2024, como se verifica na Tabela 58 e no Gráfico 36.

Tabela 58 - Previsão da Receita Líquida de Impostos (RLI), aplicação da RLI, Fundeb e Salário Educação, anual, do Estado de Mato Grosso do Sul (2011-2024)

Previsão de Receita/Ano do Estado de Mato Grosso do Sul - 2011 - 2024 (previsão a preços médios de 2013)

Ano Receita Líquida de Impostos Aplicação 25% RLI - FUNDEB 25% da RLI Dedução do FUNDEB Salário Educação % de crescimento 2014 6.750.112 429.043 1.643.816 1.214.773 39.908 12,6 2015 6.767.215 441.915 1.693.131 1.251.216 41.106 12,8 2016 6.970.232 455.172 1.743.924 1.288.752 42.339 13,1 2017 7.179.339 468.827 1.796.242 1.327.415 43.609 13.5 2018 7.394.719 468.827 1.796.242 1.327.415 44.917 13,9 2019 7.616.237 482.892 1.850.129 1.367.237 46.256 14,4 2020 7.845.057 482.892 1.850.129 1.367.237 47.653 14,9 2021 8.080.409 497.379 1.905.633 1.408.255 49.082 15,1 2022 8.322.821 497.379 1.905.633 1.408.255 50.555 15,7 2023 8.572.506 512.300 1.962.802 1.450.502 52.071 16,2 2024 8.829.681 512.300 1.962.802 1.450.502 53,634 16,6 Fonte: Plano Estadual de Educação de Mato Grosso do Sul (MATO GROSSO DO SUL, 2014).

Gráfico 36 - Previsão em percentual do investimento em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, anual, do Estado de Mato Grosso do Sul (2011-2024)

Fonte: Plano Estadual de Educação de Mato Grosso do Sul, Lei n.º 4.621, de 22 de dezembro de 2014 (MATO GROSSO DO SUL, 2014).

Nota: Previsão a preços médios de 2013.

A Tabela 58 e o Gráfico 36 mostram o percentual que, em 2011, era 10; em 2014, foi de 12,6; em 2016, 13,1; em 2018, 13,9; em 2020, 14,8; em 2022, 15,7; e que chegaria em 2024 em 16,6%. Cabe lembrar que a previsão foi feita no período de elaboração do PEE/MS, portanto, com base nos recursos à época (2013) e com vistas à implementação das metas do PEE/MS. Evidentemente, a projeção foi feita antes da aprovação da EC 95/20016.

As matrículas, a infraestrutura, a formação docente, os salários, os materiais didáticos e pedagógicos e todas as políticas de atendimento à Educação Básica são importantes e carecem ser mantidas e ampliadas, portanto, também é necessário o aumento proporcional de recursos para atender às demandas. Concretizando-se a previsão, supõe-se que o Estado de Mato Grosso do Sul teria potencial para continuar ampliando o atendimento à Educação Básica. Entretanto, qualquer redução de recursos, significa a não implementação das metas dos Planos Nacional e Estadual de Educação e, consequentemente, a redução no atendimento à Educação Básica. É fundamental acompanhar a movimentação das matrículas e dos recursos, pois são subsídios para os trabalhadores(as) em Educação, estudiosos, especialistas, entidades e a sociedade cobrarem a correta aplicação dos mesmos.

Com a aprovação da EC 95/20016 e o congelamento por 20 anos dos investimentos em todas as áreas, inclusive a Educação, e a atual crise econômica pela qual passa o Brasil, é possível que haja redução nas projeções.

Apesar de não analisar e computar aqui os 5% relativos às demais Receitas destinadas à Educação, é possível inferir, a partir do levantamento das receitas do Fundeb, que as mesmas continuarão crescendo gradativamente no próximo período, pois até o ano de 2018 não se verificou tendência à queda. O período de levantamento e análise dos dados abrangeu até o ano de 2018, que compreende os anos de aprovação do PNE (2014) e aprovação da EC 95/2016, portanto, somente os dados de 2017 e 2018 estão sob a égide da EC n.º 95/2016, e estes 02 anos não foram suficientes para evidenciar impactos e redução nos recursos.

É possível que, em uma investigação do total das receitas tributárias e das receitas oriundas de repasses dos programas específicos do MEC destinados à Educação sul-mato- grossense, percebam-se impactos negativos, entretanto, como foram investigados somente os recursos do Fundeb, não foi possível perceber, ainda, os efeitos da EC n.º 95/2016 no financiamento da Educação estadual.

Diante do congelamento, da contenção e amplitude da EC 95/2016, somos levados a acreditar que o financiamento da Educação em Mato Grosso do Sul já está sofrendo e sofrerá profundos impactos negativos, e que qualquer redução de recursos compromete a implementação das metas do PNE/PEE.

O financiamento da Educação, como mostra a história do Brasil e de Mato Grosso do Sul, foi e continua sendo uma luta permanente. O Estado já destinou 30% das receitas tributárias para a Educação na década de 90 e, depois, reduziu para 25%. Na conjuntura atual, embora difícil, a ampliação dos recursos para a Educação deve ser a meta a se buscar.

O Ipea (2011), no estudo “Financiamento da Educação: necessidades e possibilidades”, apresentou alternativas possíveis de como elevar o volume de recursos financeiros para a Educação, tais como: a) Ampliação de Impostos, como o Imposto Territorial Rural (ITR); Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD); Imposto sobre Veículos Automotores (IPVA); b) Criação de novos Impostos, como o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF); c) Melhorar a arrecadação, reduzir a renúncia e a elisão fiscal; e d) Elevar os mínimos constitucionais, artigo 212, de 18% para 20% dos impostos no âmbito federal e de 25% para 30% nos âmbitos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

No cenário atual de ajuste fiscal, de políticas privatizantes e de redução de recursos para políticas públicas, são propostas difíceis de serem implementadas. Entretanto, como se viu ao longo dos estudos, o Financiamento da Educação no Brasil é fruto de muitas lutas, vindas desde os séculos passados, de duros embates e disputas de ideias, concepções e mobilizações para ampliar o financiamento e melhorar a Educação para o povo brasileiro; portanto, não se pode abdicar das reivindicações porque o momento é desfavorável.

Ao finalizar esse Capítulo, a pesquisa de receitas versus despesas versus matrículas mostrou que: a - o montante de recursos ao longo dos últimos 20 anos cresceu muito acima das matrículas; b - no período do Fundef, os Municípios ficavam com um “bolo” menor, mas a partir de 2006, passam à frente do Estado; entre 2006 e 2010, os recursos do Estado e dos Municípios cresceram na mesma proporção, entretanto, a partir de 2010, os recursos municipais cresceram mais que os estaduais; c - as matrículas praticamente mantiveram-se inalteradas ao longo dos últimos 20 anos e a maior parte do atendimento à Educação Básica está na rede municipal; d - houve um aumento de 72,5% no montante de despesas com Educação (2012 e 2017), especialmente com pessoal e encargos; e - ao aprovar o PEE/MS, a perspectiva era de aumento gradual de recursos, ao longo da vigência do mesmo, entretanto, o ajuste fiscal (EC 95/2016) e a conjuntura econômica apontam para redução de recursos; e f - a saída é encampar a luta por aumento de recursos para a Educação estadual e uma das alternativas é o retorno do percentual de 30% para a Educação, como foi até antes da alteração na Constituição Estadual, em 1997.

Após análise dos dados relativos às receitas e despesas comparados às matrículas da Educação Básica, desde o ano de 1998, passando pelo Fundef (1996), Fundeb (2006), PNE/PEE (2014) até a aprovação da EC/95 (2016), é possível concluir que o Estado, a sociedade e os educadores sul-mato-grossenses têm pela frente o desafio de ampliar recursos para o financiamento da Educação Pública.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Assim como falham as palavras quando querem exprimir qualquer pensamento. Assim falham os pensamentos quando querem exprimir qualquer realidade.

(Fernando Pessoa)

O propósito desta pesquisa foi apresentar um panorama sobre o financiamento, partindo das origens históricas até chegar ao momento atual da Educação Básica pública em Mato Grosso do Sul.

Diante desse objetivo geral, foram definidos como objetivos específicos: - contextualizar o financiamento da Educação no Brasil desde o início da colonização até o momento atual; - abordar as políticas educacionais que incidem sobre o financiamento da Educação Básica; - mapear e analisar a oferta da Educação Básica no Estado de Mato Grosso do Sul: estabelecimentos, matrículas e docentes; - mapear e analisar os recursos destinados ao financiamento da Educação Básica no Estado de Mato Grosso do Sul: Fundef e Fundeb; - observar, de forma breve, as principais despesas com a Educação; e - investigar as metas do PNE/PEE à luz do financiamento.

Ao contextualizar o financiamento da Educação no Brasil, desde o início da colonização até o momento atual, foram abordadas as principais políticas educacionais que incidem sobre o financiamento da Educação Básica (direta ou indiretamente), com destaque para os últimos 30 anos, a partir da Constituição Federal de 1988, que vinculou o financiamento estabelecendo que 18% dos Impostos e Transferências da União, e 25% do Distrito Federal, Estados e Municípios deveriam ser aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino, e da aprovação do PNE/PEEMS (2014-2014), cuja meta 20 determina a ampliação do financiamento para 10% do PIB até o final de sua vigência, em 2024, até a EC 95/2016.

Sobre o período mais recente de financiamento da Educação, constatou-se que o País caminhou na perspectiva de ampliação do financiamento como um dos principais elementos para a democratização do acesso universal à educação. Todavia, essa trajetória foi interrompida com o Impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, no ano de 2016 (reconhecido como Golpe), a assunção de seu Vice, Michel Temer, à Presidência e a aprovação da EC

95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal, estabelecendo o congelamento dos “investimentos públicos” por 20 anos.

Esse episódio, mais uma vez, altera a lógica do financiamento da Educação nacional - semelhante ao que ocorreu em 1937 e 1964, provocando uma interrupção no ciclo virtuoso e positivo da Educação brasileira. A partir de então, altera-se desde a concepção de educação e suas finalidades até o financiamento e o papel do Estado. E esse cenário traz inquietações e preocupações, porque aponta para a redução do financiamento da Educação Básica nacional, estadual e municipal. O financiamento é pressuposto para garantir, como o próprio nome já diz, “a Educação Básica” como direito público subjetivo a todas as pessoas, em todas as idades, modalidades e localidades.

Com relação ao atendimento da Educação Básica em Mato Grosso do Sul, o diagnóstico é que o mesmo é ofertado 87% pelo Poder Público. A rede municipal atende a maior parte, 54%; a rede estadual atende 36%; e a rede federal, 1% das matrículas desse nível de ensino. No ano de 2018, foram matriculados 688.017 estudantes, sendo 627.514 nas escolas urbanas (91,2%) e 60.503 nas escolas do campo (8,7), distribuídos na Educação Infantil em Creche, 59.901 (8%), e Pré-Escola, 69.962 (10%); Ensino Fundamental, 404.114 (56%); Ensino Médio, 102.123 (14%); Educação de Jovens e Adultos, 41.818 (8%); Educação Especial, 20.041 (3%); Educação Profissional, 18.418 (3%), em 1.729 unidades escolares e com 33.397 docentes. A maior quantidade de estudantes está matriculada no Ensino Fundamental e no Ensino Médio; o maior atendimento é feito na rede pública e nas escolas urbanas, que atendem 86% do total das matrículas.

Frente aos dados investigados, verificam-se oito grandes desafios, que demandam responsabilidades para o Estado e para os Municípios, e a necessidade da articulação e cooperação para atendê-las.

O primeiro deles é o atendimento à Educação Infantil, cuja responsabilidade, a priori, é dos Municípios. Entre 2014 e 2018, o atendimento às matrículas das crianças de zero a 03 anos passou de 23,3% para 34,1%, um aumento de 10,8%. Para atender ao previsto no PEE, precisa-se atingir 60% até 2014, portanto, requerendo um aumento de mais 25,9% de matrículas nesta faixa etária até 2024. Se não for possível matricular os 60%, no mínimo, precisa-se atender ao previsto no PNE, que corresponde a 50% das crianças, ou seja mais 15,9%. No nível seguinte, que é a Pré-Escola, as matrículas aumentaram em 13,4%, passando

de 75,6% para 89%; todavia, 100% das crianças já deveriam estarem matriculadas desde 2016.

Por esses dados, percebe-se que o atendimento à Creche e Pré-Escola representa um grande desafio. Para atender, é preciso aumentar as matrículas, mas não é somente isso, são necessários mais professores(as), mais escolas, mais insumos e mais recursos. Na divisão de responsabilidades, o atendimento à Educação Infantil cabe aos municípios, entretanto, evidencia-se ser um esforço muito grande para os mesmos, carecendo da colaboração do ente estadual. A colaboração estadual poderia ser feita com o Estado assumindo mais matrículas nos anos iniciais do Ensino Fundamental, a fim de conceder aos municípios uma “folga financeira” para ampliar o atendimento à Educação Infantil.

O segundo desafio diz respeito ao Ensino Médio, cujo atendimento cabe ao Estado. Atualmente, o Estado tem 90,5% de matrículas em todas as idades no Ensino Médio, tendo um aumento de 16,6% entre os anos de 2014 e 2018, com a meta de chegar a 100%. Entretanto, matricular “todos” não é suficiente, visto que, na idade correta de 15 aos 17 anos, o atendimento é de 62,9%, tendo como meta chegar a 85% até 2024. Entre 2014 e 2018, o Estado aumentou o atendimento em 7,8%, faltando 22% para atender as matrículas na idade correta. Atendeu uma média de 1,56% e precisa atender 4,4% ao ano. É possível atender, mas é necessário priorizar a etapa, cujo atendimento é praticamente exclusivo do Estado.

Um terceiro desafio é ampliar o atendimento aos jovens e adultos na Educação Profissional e na EJA Integrada à Educação Profissional. Na Educação Profissional, em 2014, o Estado atendia 21.857 matrículas na educação profissional técnica de nível médio. No período de 2014 a 2018, a quantidade caiu para 17.598 estudantes (20%). Portanto, para atender a meta de 56.656 matrículas, o Estado precisa ampliar em, no mínimo, 11.331 matrículas ao ano até 2024. Com relação às matrículas de jovens e adultos na forma integrada à Educação Profissional, em 2014, o Estado atendia 3,4% e, em 2018, o índice caiu para 0,2%. Portanto, para atender a meta de 25%, o Estado precisa ampliar as matrículas em 5% ao ano até 2024.

O atendimento ao jovem de 15 a 17 anos, seja no Ensino Médio, na EJA ou na Educação Profissional, é um desafio do ponto de vista do acesso (matrículas), mas também da garantia de condições para a frequência, porque nessa faixa etária grande parte dos jovens (especialmente de famílias de baixa renda) já exerce alguma atividade remunerada para compor a renda familiar, e a dificuldade de conciliar os estudos com o trabalho faz com que

muitos troquem o curso regular pelas turmas da EJA, sobretudo, no período noturno. Aliado a isso, historicamente em Mato Grosso do Sul, a Educação Profissional tem sido ofertada pelo setor privado, entretanto, como uma modalidade ligada à Educação Básica, é de responsabilidade do Estado.

O quarto desafio é com relação à formação dos professores(as), cujos dados mostram a necessidade de se avançar muito, uma vez que somente 53,3% dos professores que atuam na Educação Infantil possuem a formação em Nível Superior adequada na área de atuação, embora o Estado esteja acima da média nacional de 46,6%. Nos anos finais no Ensino Fundamental, a média de formação adequada é 70,9%, bastante abaixo da média de formação na área de atuação dos professores dos anos iniciais, cuja formação superior na área é 75,8%, sendo a média nacional 50,9%. No Ensino Médio, 68,3% dos docentes possuem formação adequada para a área de conhecimento que lecionam, enquanto o percentual nacional é 60,4%. Embora os índices estaduais sejam melhores que o nacional, a formação docente da Educação Básica é fundamental para que, além de atender as metas do PNE/PEE/MS, garanta-se a qualidade da educação.

O quinto desafio é o próprio financiamento da Educação, cuja demanda é permanente e crescente. O diagnóstico mostrou que, ao longo de 1998 a 2018, houve aumento significativo das receitas, estaduais e municipais. O montante dos recursos estaduais cresceu 216,4% e os municipais aumentaram 422,9%. No decurso dos anos, houve uma mudança significativa, porque, em 1998, a rede estadual possuía 55% das matrículas e ficava com 57% dos recursos, e a rede municipal possuía 45% das matrículas, ficando com 43% dos recursos. A partir de 2006 (início do Fundeb), o quadro inverte-se: a rede estadual vai “perdendo” recursos e matrículas, e a rede municipal vai “ganhando”, de forma que, em 2018, a rede estadual possui 42% das matrículas e fica com 42% dos recursos, e a rede municipal conta com 58% das matrículas e 58% dos recursos.

Ao longo dos últimos 20 anos, a composição dos recursos Fundef-Fundeb mantiveram-se da mesma forma e não há grandes diferenças entre as receitas oriundas do Estado e as dos Municípios. Somando-se os recursos do ICMS, do FPE e do FPM, totalizam 91%, e os demais (IPVA, ITCDM, ITR, LC 87 e IPI-Ex) somam 9%. O ICMS é a principal fonte do financiamento da Educação no Estado.

Segundo os dados estaduais de 2013, ao elaborar o PEE/MS, a perspectiva era de crescimento anual do percentual da Receita Líquida de Impostos destinado ao investimento

em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, anualmente até o ano de 2024. A partir do percentual 10%, em 2011, e 13,3%, em 2018, a previsão era chegar em 16,6%, em 2024. Entretanto, a previsão de aumento percentual de recursos não contava com a aprovação da EC 95/20016 e o congelamento por 20 anos dos investimentos em todas as áreas, inclusive na Educação, além da atual crise econômica que o Brasil enfrenta. Com esse cenário, é possível que haja redução nas projeções, e qualquer diminuição de recursos significa não ampliar o atendimento à Educação Básica e a não implementação das metas do PNE/PEE.

O sexto desafio é com relação à efetivação do PNE e PEE em Mato Grosso do Sul, onde se verificou que o Estado cumpriu, na íntegra, somente três metas dos planos; a primeira com relação à taxa de alfabetização da população de 15 anos ou mais de idade (95%); a segunda com relação ao percentual de docentes com Mestrado (77,8% da meta de 75%) ou Doutorado (41% da meta de 35%) na Educação Superior; e a terceira que trata da equiparação entre o salário médio de professores da Educação Básica da rede pública e o salário médio de não professores com escolaridade equivalente (108,4% da meta de 100%). O Estado não cumpriu a meta de matricular 100% das crianças de 04 a 05 anos na Educação Infantil e teve redução nos índices de quatro metas em comparação ao ano de 2014. A primeira delas, a meta que estabelece o aumento do tempo de atividades escolares para, no mínimo, 7 horas diárias que, em 2014, era de 77,9%, caiu para 32,9% em 2018; a segunda, que trata da média do Ideb que, no Ensino Médio, caiu de 3,6, em 2014, para 3,2, em 2018; a terceira, no tocante às matrículas da Educação de Jovens e Adultos na forma integrada à Educação Profissional, que caíram de 3,4% para 0,2; e a quarta, que refere sobre as matrículas na Educação Profissional Técnica que caíram de 21.847 matrículas para 17.598, entre 2014 e 2018. E três metas não apresentam dados, sendo elas: sobre a existência de planos de carreira para os profissionais da educação; com relação à efetivação da gestão democrática; e com relação à ampliação do investimento público em educação para atingir 10% do PIB até 2024.

O cumprimento do PNE e do PEE/MS apresenta-se como um grande desafio, uma vez que, analisando os dados e informações com relação ao atendimento das metas previstas (Anexo 2), fica evidenciada uma situação extremamente preocupante de não cumprimento de várias metas e, mais grave ainda, de redução no atendimento de outras. Não obstante estar no 5.º ano de execução do PNE e PEE, o Estado cumpriu somente 03 das 20 metas previstas.

O plano é uma agenda que foi definida coletivamente e que precisa ser cumprida. É importante apontar metas que foram ou não atingidas, porque assim se tem a dimensão do que precisa ser feito, mas é tão importante quanto isso também identificar a melhor maneira de atingi-las, especialmente no atual contexto econômico de possibilidade de redução de recursos. O PNE/PEE é um norte para a Educação e deve ser tratado como prioridade, destinando à sua implementação os recursos necessários, e não partindo da lógica de “se tiver recursos”, se implementa, senão fica por isso mesmo. Não é possível abrir mão das conquistas que a própria população debateu e aprovou, e que o Estado transformou em Lei e política pública que não deve ser interrompida.

O sétimo desafio tem relação com as Despesas com Educação, no qual se observou grande aumento das despesas com pessoal e encargos entre os anos de 2012 e 2018. No período, as despesas com investimentos caíram 95%, as despesas correntes cresceram em 79,2% e as despesas de pessoal aumentaram, 247,3%. Há uma desproporção entre as despesas e investimentos. Enquanto as despesas com pessoal aumentaram muito, os investimentos caíram na mesma medida. Pelos dados levantados, percebe-se que, praticamente, não se investe na Educação nos últimos anos. Há de se estudar mais profundamente para descobrir se esta é uma situação normal ou se é algo excepcional e/ou pontual.

O último e oitavo desafio refere-se a um aparente equilíbrio no atendimento à Educação Básica entre Estado e Municípios. Ao longo de 1998 a 2018, fica evidente que o Estado vai deixando de atender à Educação Básica e os Municípios vão assumindo a