Poder de Decreto

Seguindo o mesmo raciocínio de Linz (1990), Valenzuela (2004) considera que as recorrentes interrupções de mandatos Presidenciais são a evidência das deficiências institucionais do Presidencialismo, uma forma de governo estruturalmente instável. A falta de incentivos para a formação e a manutenção de coalizões legislativas estáveis, a inexistência de mecanismos formais para a superação de impasse entre os Poderes e o mandato fixo do Presidente seriam as causas estruturais do recorrente falhanço desse arranjo institucional. Mas, além desses fatores, Valenzuela (2004) aponta para uma característica que ele considera contribuir para as crises políticas no presidencialismo – o poder de decreto, isso é, a possibilidade de se editar Decretos-Leis que apenas posteriormente passam pelo crivo do Parlamento. Segundo ele, no curto prazo, o uso frequente desse recurso pode aumentar a

governabilidade do Executivo, mas, no longo prazo, esse expediente provoca um profundo desgaste nas suas relações com o Legislativo. Em outras palavras, os Presidentes julgam-se mais fortes por causa do poder de decreto, porém, contraditoriamente, o sistema presidencialista torna-se mais frágil por causa dele, uma vez que esse instrumento acirraria o conflito entre os Poderes.

No caso brasileiro, contudo, o poder de decreto não parece ser um fator de desencadeamento de crises entre o Presidente e o Parlamento, como mostra a Tabela 1 com dados sobre o uso de Medidas Provisórias [MPs].40 _{Collor foi quem menos utilizou as MPs}

como forma de exercer os poderes legislativos que os Presidentes brasileiros têm à sua disposição. Perceba-se que a proporção de MPs no total de projetos oriundos do governo foi bastante reduzida em comparação com os seus sucessores. Inclusive, de maneira geral, os Presidentes que contavam com o apoio de maiorias estáveis no Congresso foram os que mais utilizaram esse procedimento, nomeadamente, FHC II, Lula I e II e Dilma I.

Tabela 1. Projetos e Medidas Provisórias Expedidos pelo Executivo [1990-2015]

Presidentes Total de Projetos,

Inclusive MPs Total de MPs Relação Projetos/MPs Collor 453 121 26,7 Itamar 393 113 28,7 FHC I 727 165 29,3 FHC II 871 265 30,4 Lula I 749 290 38,7 Lula II 735 247 33,6 Dilma I 495 224 45,2 Dilma II 183 117 63,9

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.

40 _{Como se sabe, as MPs foram um prolongamento dos Decretos-Lei que era utilizados sistematicamente durante}

a Ditadura Militar (Figueiredo e Limongi 1999). Elas foram adaptadas pela Constituição de 1988 para assegurar a governabilidade ao Executivo em situações de urgência. Para garantir seu caráter democrático, os constituintes estabeleceram que as MPs deveriam ter duração limitada, sendo necessária sua aprovação pela Câmara dos Deputados num prazo de até 30 dias e, no caso do Senado, 45 dias. Também se estabeleceu que uma MP rejeitada não poderia ser reapresentada e a reedição só seria aceitável caso a matéria não tivesse ido à votação legislativa. Regulamentação posterior definiu que as MPs não votadas passassem a trancar a pauta do Congresso até que fossem deliberadas. Tentou-se, com isso, regular a edição, a tramitação e a votação das MPs.

Um dado discrepante, desse padrão, corresponde ao segundo mandato de Dilma que, embora tenha sido breve, apresentou a maior proporção de MPs de todo o período da pós- redemocratização. Todavia, esse uso elevado não foi a causa das relações tensas entre a Presidenta e o Parlamento, mas o inverso; ou seja, devido ao esgarçamento da sua coalizão e à formação de uma maioria parlamentar opositora ao seu governo, a edição de MPs foi incrementada na tentativa de assegurar a governabilidade. Desse modo, enquanto Collor não fez uso proporcionalmente tão elevado das MPs, mas foi impedido, Dilma, mesmo recorrendo a uma maior proporção de MPs no seu segundo mandato, também foi impedida. Por sua vez, FHC e Lula, que também utilizaram um número elevado de MPs, concluíram seus mandatos.

Diante disso, é difícil sustentar uma relação entre o uso de MPs e os conflitos insuperáveis entre o Presidente e o Congresso. Inclusive, os dados da Tabela 2 são ainda mais conclusivos a respeito disso. Como é possível observar, a taxa de aprovação dos projetos que tiveram origem no Executivo é semelhante quando comparamos dois grupos de propostas, uma que inclui as MPs e outras em que as MPs são excluídas. Além de pequenas, as maiores diferenças aparecem em FHC II e Dilma II, ou seja, num caso em que houve impeachment e em outro em que o Presidente concluiu seu mandato. Isso mostra que as MPs não geraram conflitos capazes de reduzir as taxas de aprovação das propostas enviadas pelo Executivo à Casa Legislativa.

Tabela 2

Taxas de Aprovação de Projetos do Executivo na Câmara dos Deputados [1990-2015],

Presidente

Taxa de Aprovação de Projetos (%)

Diferença Sem MPs Com MPs Collor 89 87 2 Itamar 88 89 -1 FHC I 89 89 0 FHC II 87 83 4 Lula I 87 88 1 Lula II 85 84 1 Dilma I 76 75 1 Dilma II 62 59 3

Contudo, se olharmos em conjunto, o número de projetos apresentados e a taxa de sucesso legislativo, os dados indicam uma significativa diferença no comportamento dos governos Collor e Dilma em relação aos demais, como se pode observar na Tabela 3. À exceção de Itamar, cujo tempo de governo foi o mais curto do período estudado – e o que explicaria o baixo número de projetos apresentados –, Collor e Dilma foram os Presidentes que menos apresentaram projetos ao Congresso. Um destaque deve ser dado no caso de Dilma, que, no primeiro governo, apresentou poucos projetos a mais que Collor em dois anos, e pouco mais da metade dos projetos de FHC e Lula. Seu segundo governo, também breve, apresentou o menor número de projetos de todos os casos – mais de cem projetos a menos do que Itamar, que teve um governo de tempo semelhante. Chama a atenção, também, que Dilma obteve as menores taxas de aprovação de projetos, e expressivamente menores que os demais governos, inclusive Collor. Os números mais baixos dos segundos governos FHC e Lula devem levar em conta o desgaste natural de dois mandatos, assim como o período de recomposição das alianças para a disputa das suas sucessões. Pode-se concluir, então, que Collor e Dilma foram os Presidentes que menos aprovaram projetos no Congresso, seja pelos baixos números proporcionais de submissões, seja pela reduzida taxa de sucesso de Dilma.

Tabela 3

Relação entre o total de projetos, número de MPs e as Taxas de Sucesso Legislativo por governo.

Presidentes Total de Projetos,

Inclusive MPs Total de MPs Taxa de Sucesso Legislativo Collor 453 121 87% Itamar 393 113 89% FHC I 727 165 89% FHC II 871 265 83% Lula I 749 290 88% Lula II 735 247 84% Dilma I 495 224 75% Dilma II 183 117 59%

Se seguirmos as proposições de Limongi (2000), no presidencialismo de coalizão, as taxas de sucesso legislativo dos Presidentes têm a função de dar previsibilidade nas votações do Congresso e um grau de certeza na produção da agenda política. As baixas taxas de Dilma, no primeiro mandato, já revelavam algum grau de incerteza; mas, as do segundo mandato, tornaram o processo legislativo imprevisível. De fato, as relações mais conflituosas dos governos Collor e Dilma com o Parlamento foram decisivas para seu isolamento político, que resultou em problemas de governabilidade e, na sequência, em seus impeachments.