PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL

O direito ambiental é sem dúvida um dos ramos do direito que tem estado em grande evidência tanto na mídia quanto nos conflitos sociais, na medida em que é substanciado por uma série de princípios e normas jurídicas que buscam tutelar a proteção do meio ambiente, especialmente a partir do século XX, quando a preocupação ambiental se tornou mais importante, tendo em vista os elevados níveis de urbanização e industrialização, que geram consequências gravosas ao ecossistema.

A Administração Pública, no exercício de suas funções, tem como um de seus principais objetivos a preservação da ordem pública. A preservação do meio ambiente, bem como a manutenção das condições essenciais para o bem-estar da sociedade configuram deveres impostos ao Estado, em busca de manter a chamada ‘‘ordem pública ecológica’’. (Silva, 2013, p.293)

Deste modo, o conceito de ordem pública ecológica é definido (Kiss apud Silva, 2013, p. 295):

[...] um conjunto de princípios elaborados no interesse geral da humanidade e fundados na justiça ambiental que permite salvaguardar os recursos naturais e seus equilíbrios entre eles e em relação aos seres humanos, como também assegurar o acesso equitativo a esses recursos a qualquer pessoa e a todos os outros seres vivos.

A elevada relevância do direito ambiental atualmente é inquestionável, o que pode ser identificado pela Lei 12727 de 2012, que atualizou a proteção ambiental, estabelecendo normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, nos termos do art. 1º da mesma lei.

Em relação a responsabilidade de condutas lesivas ao meio ambiente, pode ser destacada a Lei 9605 de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Além disso, o Ministério Público, através de ação civil pública, também se encontra legitimado para oferecer denúncia nestas hipóteses.

No que se refere ao exercício do poder de polícia, os principais conflitos judiciais ocorrem entre a defesa do meio ambiente pelo Estado e o direito de propriedade dos particulares, ambos constitucionalmente previstos respectivamente nos artigos 225 e 5º, inciso XXII, da Constituição Federal, o que gera a necessidade de ponderação por parte do Poder Judiciário. Um exemplo deste conflito pode ser identificado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental nº112 PR:

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. DECISÃO QUE IMPEDE A ADMINISTRAÇÃO DE EXERCER SEU PODER DE POLÍCIA. POSSIBILIDADE DE OCORRÊNCIA DE DANOS AO MEIO AMBIENTE. EXISTÊNCIA DE GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. ARTIGO 225 , CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. Art. 1º da Lei 9.494 /97, c/c art. 4º da Lei 8.437 /92: configuração de grave lesão à ordem pública. Pedido de suspensão de tutela antecipada deferido. 2. A decisão impugnada no presente pedido de suspensão autorizou a agravante a utilizar os imóveis rurais de sua propriedade situados nos limites do Parque Nacional de Ilha Grande, até o recebimento da quantia pleiteada na ação de indenização por ela proposta, e determinou à União que se abstivesse de proceder qualquer autuação ou embargo em seu desfavor, até o trânsito em julgado da referida ação. 3. Existência de grave lesão à ordem pública, considerada em termos de ordem administrativa, dado que a decisão impugnada no presente pedido de suspensão impede a Administração de exercer seu poder de

polícia. 4. Possibilidade de ocorrência de danos irreparáveis ao meio ambiente, o que contraria o interesse público, nos termos do art. 225 , caput, da Constituição da República. 5. Impossibilidade de apreciação, em medida de contracautela, dos argumentos deduzidos pela agravante no sentido da ocorrência de ofensa ao art. 5º , XXIV e LIV , da Constituição da República e da existência de seu direito à prévia indenização por desapropriação indireta, matérias relativas ao mérito da ação sob o procedimento ordinário. 6. Agravo regimental improvido.

Nota-se na decisão, fundamentada especificamente no artigo 225 da Constituição Federal, que deferiu a suspensão da tutela antecipada à empresa agropecuária que utilizava imóveis no Parque Nacional de Ilha Grande, a clara aplicação do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, sendo a eventual indenização por desapropriação não apreciada pelo Tribunal, já que são matérias relativas ao mérito da ação sob o procedimento ordinário.

Tema recorrente nos tribunais e que também encontra divergências doutrinárias é o da competência no exercício do Poder de Polícia Ambiental. Surge a questão sobre a possibilidade de cooperação e delegação entre atribuições de um ente federativo a outro, como previsto na Lei Complementar nº140 de 2011, em seu art. 4, inciso V, o que poderia gerar um esvaziamento da competência dos entes federativos. (Teles da Silva, 2013, p.303)

Traz-se a tona também o debate doutrinário sobre a possibilidade de ocorrência de exercício do poder de polícia ambiental realizado pela Administração direta frente à Administração indireta.

A discussão sobre a fragmentação do poder de polícia ambiental ganhou maior relevância, a partir de alguns dispositivos da Lei Complementar nº 140 de 2011, especificamente os artigos 7º, 8º, 9º e 10, que dividem respectivamente as ações de cooperação administrativas entre a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.

Solange Teles da Silva (2013, p.306) discorre, dando seu parecer alguns dispositivos da lei:

[...] é possível afirmar que estamos diante de uma tentativa de fragmentação do poder de polícia ambiental, que contraria os preceitos constitucionais das repartições de competências, do poder-dever do Poder Público de atuar para proteger e preservar o meio ambiente e dos princípios que regem a atividade da Administração Pública.

Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

§ 1o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia.

§ 2o Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

Para ilustrar essa controvérsia, faz-se oportuno analisar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema, no julgamento da Segunda Turma no Agravo Regimental no Recurso Especial 1.417.023/PR:

Ementa: Administrativo. Ambiental. Ação civil pública. Dano ambiental.

Legitimidade passiva. Responsabilidade civil do Estado. IBAMA. Dever de fiscalização. Omissão caracterizada. 1. Tratando-se de proteção ao meio ambiente, não há falar em competência exclusiva de um ente da federação para promover medidas protetivas. Impõe-se amplo aparato de fiscalização a ser exercido pelos quatro entes federados, independentemente do local onde a ameaça ou o dano estejam ocorrendo. 2. O Poder de Polícia Ambiental pode - e deve - ser exercido por todos os entes da Federação, pois se trata de competência comum, prevista constitucionalmente. Portanto, a competência material para o trato das questões ambiental é comum a todos os entes. Diante de uma infração ambiental, os agentes de fiscalização ambiental federal, estadual ou municipal terão o dever de agir imediatamente, obstando a perpetuação da infração. 3. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, a responsabilidade por dano ambiental é objetiva, logo responderá pelos danos ambientais causados aquele que tenha contribuído apenas que indiretamente para a ocorrência da lesão. Agravo regimental improvido.

Trata-se de decisão fundamentada na função social da propriedade, que reafirma a responsabilidade objetiva do causador da lesão ao meio ambiente, neste caso a omissão do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA). Portanto, ainda que o imóvel esteja localizado em área pertencente ao Estado ou Município, o Instituto tem interesse jurídico para exercer o poder de polícia administrativa.

Já a competência do poder de polícia ambiental é portanto comum a todos os entes, diante da previsão constitucional. A atividade fiscalizatória desempenhada pelo IBAMA ainda é autorizada expressamente pela Lei n. 10.165/2000, que recentemente teve sua constitucionalidade declarada pelo STF.