O Poder público e a Lei

“Contudo, a ilegalidade não é privilégio das classes baixas, também os ricos a produzem” (BARBOSA, 2008, p.95-96).

Os três poderes, municipal, estadual e federal juntos têm como dever o ordenamento territorial de uma cidade, estado e país, conforme Lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades). O município deve criar regras próprias de parcelamento do solo de acordo com realidade territorial, baseadas na lei federal 6.766/79 e nas legislações ambientais estaduais e por vezes leis específicas para regiões metropolitanas.

Após o regime militar [1964 a 1985], a abertura democrática resultou na promulgação, em 1988, da Constituição Federal, segundo os autores Georges e Maia (2017) entre seus objetivos estavam a redução das desigualdades sociais, erradicação da pobreza, promover o bem a todos sem qualquer forma discriminação, seja raça, sexo, cor ou idade. Segundo o inciso III do artigo 3º da CF88 “Constituem objetivos

fundamentais da República Federativa do Brasil [...] erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (GEORGES e MAIA,

2017, p.18). Para os autores são inaceitáveis as diferenças socioeconômicas no País que estão em desacordo com a Constituição Federal. Ela foi o início de uma mudança para a aceitação do problema e o reconhecimento da necessidade de se combater as desigualdades no Brasil, contudo, até hoje, por exemplo, não foi criado o Imposto sobre Grande Fortunas – IGF, ainda que previsto na CF88.

Posteriormente, o Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 2001 e o Código Civil, de 2002 trouxeram a definição da função social da propriedade e avanços na luta da favela pelo direito à moradia – direito coletivo -, contudo, seus fundamentos reforçaram o direito à propriedade privada, em benefício ao direito individual (SOUZA FILHO, 1999, p.308 apud LINS, 2008).

Quando o Estado se ausenta e/ou cria leis que ignoram a população de baixa renda na cidade acaba por induzir a ocupação irregular de terras, ou ainda, quando emite decretos ou leis autorizando o fechamento de loteamentos abertos privatizando áreas públicas, contrariando o que diz a Lei 6.766/79, de acordo como Leonelli (2013), a ação do município se consolida como “bula à lei”, permitindo que a cidade cresça de forma segregada e desigual. De acordo com Lins (2008) há três dimensões para se entender esses territórios ilegais, irregulares e clandestinos de habitação na cidade: a) a produção do espaço por diferentes agentes, b) a apropriação por diferentes grupos e c) a gestão partindo da discussão do direito à cidade.

A moradia é um direito social previsto no artigo 6º da CF88, os investimentos públicos por exemplo, impactam diretamente no bolso e na vida dos mais pobres, “uma vez que as desigualdades de renda são sensíveis a gastos sociais” (GEORGES E MAIS, 2017, p.53), e a ausência do Estado e/ou a falta de investimentos públicos em moradia, com já exposto, promove a irregularidade. A atuação da política pública, por sua vez, não condiz com o discurso das campanhas políticas, de direito à cidade, melhorias habitacionais, regularização fundiária, saúde, transporte e educação de qualidade para todos. Segundo Villaça (1986) é preciso entender qual a real ação de um governo, o que está por trás das suas ações, quais seus reais objetivos. “Uma

política pública quase sempre visa vários objetivos, frequentemente contraditórios e às vezes tem consequências não pretendidas” (p.9), o autor também relata:

Entretanto, pode não ser possível confrontar a política enunciada com a política efetivamente implementada, uma vez que os governantes nem sempre enunciam com antecedência a política que vão seguir. O caso mais complexo, porém, é aquele em que o governo enuncia com antecedência as medidas que vai tomar e os objetivos que pretende atingir e efetivamente toma essas medidas. Porém, seus verdadeiros objetivos, ao tomar as medidas enunciadas, estão escondidos e não são aqueles que ele divulga (VILLAÇA, 1986, p.9). No Brasil, os Códigos de obras e de loteamentos são elaborados pela minoria e para a minoria. Em geral a maioria da população brasileira não possui condições de

arcar com os custos que envolvem morar numa casa que esteja de acordo com esses Códigos, colocando, portanto, essa parcela da população na condição da ilegalidade. Contraditoriamente, se o lote popular for produzido dentro da lei, este custará um valor que a população de baixa renda não poderá pagar, porque o custo da infraestrutura é transferido do loteador para quem adquire o imóvel. E as prefeituras, na tentativa de coibir os loteamentos ilegais, aprovam cada vez mais leis urbanísticas, sem que estas consigam ser aplicadas para os bairros mais populares, nem tampouco os governos estaduais e federais tomaram providências para fiscalizar e penalizar de forma que conseguissem coibir, fechando os olhos para eles (VILLAÇA, 1986). Ocorre que uma legislação urbanística direcionada para a camada de renda mais alta da sociedade é um fator relevante para o surgimento do mercado informal de terras. Nesse, por sua vez, surgem as moradias das favelas, que não obedecem a legislação urbanística e sua irregularidade construtiva é uma manifestação da pobreza urbana (ABRAMO, 2003, 2007). Ou seja, a legislação urbanística ainda que existente, também pode ser considerada um indutor ao surgimento das favelas, porque ela, em geral, excluía a população de baixa renda do acesso à terra, ou seja, era boa no papel e deficiente na prática, de acordo com Pasternak (2010):

E esta exclusão tinha grande impacto na produção do espaço urbano, aumentando a ocupação de espaços precários como favelas, cortiços, loteamentos irregulares e clandestinos e incentivando a periferização cada vez mais distante, dado que lá a compra de uma parcela de terra ainda era viável para camadas mais pauperizadas da população (PASTERNAK, 2010, p.137). O mercado informal de terras possui regras próprias de garantia das suas relações contratuais, como a relação de confiança (vizinhança, indicação, etc) entre compradores e vendedores, locatários e locadores e há uma vantajosa liberdade urbanística e construtiva nas favelas que promove a compactação dos assentamentos informais (ABRAMO, 2007). Nos loteamentos fechados, por sua vez, não há relacionamento da população entre si, não havendo necessidade de organização social para interesses comuns uma vez que a comunicação se dá por meio da administradora condominial, que estabelece normas e regras próprias por meio das convenções de condomínio que, geralmente, são mais restritivas que a cidade convencional (FREITAS, 2008). A legislação urbanística aplicada no território central (elite) em regra é cumprida enquanto nas regiões periféricas (pobres) não é, estabelecendo portanto, a separação dessas áreas. “Como as fronteiras do legal e do ilegal são mal

definidas, o executivo tem a autoridade de fato para dar a palavra final em disputas de terra e determinar a legalidade caso a caso” (CALDEIRA, 2000, p.216).

Sob o enfoque ambiental, na cidade os pobres foram expulsos para as áreas ambientalmente frágeis, ocasionando poluição, mortes por desmoronamentos, enchentes (MARICATO, 2015). A regularização de favelas nessas áreas pode trazer sérios problemas ambientais, mas caso contrário deverão ser pensadas grandes remoções (PASTERNAK, 2010). Nota-se que o respeito da legislação ambiental se trata de posição unilateral marginalizada quando se trata de favelas, mas socialmente aceita quando se trata de condomínios. Em Marília-SP, Delicato (2008) cita o exemplo de condomínios horizontais e favelas separados por um vale no qual tanto os moradores dos condomínios quanto das favelas despejam seus esgotos no córrego no fundo desse vale, conforme relato a seguir:

Em Marília-SP, podemos avistar, da margem de um dos cerca de vinte condomínios horizontais da cidade, uma das vinte e tantas favelas, situada no lado oposto do vale que separa as duas realidades díspares. Podemos enxergar perfeitamente os barracos quase despencando pelos paredões de pedra da encosta do vale (DELICATO, 2008, p.113).

LINS (2008) ao estudar os empreendimentos residenciais Vila Emater II e

Vista Atlântica, em Maceió-AL, relata que em 2005 foi enviado um documento ao

procurador geral da Justiça de Alagoas a fim de informá-lo sobre a construção de mansões invadindo o morro e a construção de uma guarita e de um muro para garantir a manutenção do “espaço de ‘iguais’, evitando assim a aproximação dos ‘outros

diferentes’, os vizinhos indesejados,” (p.235) impossibilitando com isso o livre ir e vir

dos moradores da favela. Ocorre que ao se tratar de investimentos, o valor da moradia no loteamento – de quem pagou pela terra - está no bem construído e para o morador da favela o valor investido representa casa e trabalho, ou seja, a sua sobrevivência (LINS, 2008). Para a autora há dificuldade no reconhecimento, pelas autoridades, dos direitos sociais, seja o direito à moradia ou ao meio-ambiente, por se tratarem de direitos coletivos – difusos – considerando que não são coisas e não há como definir seu portador, e relata:

Estes fundamentos continuam omitindo e impedindo, em várias dimensões, o reconhecimento dos direitos coletivos. Ao se construir sobre a “ideia de propriedade privada [...] um bem, uma coisa [...] significa que ele é individual, físico, concreto” (p.309), implicando que há que se ter um bem que componha

este patrimônio individual. (SOUZA FILHO, 1999, p.309 apud LINS, 2008, p. 224-225)

Essa situação, muitas vezes irreversível, traz a reflexão sobre a permissão (ou omissão) acerca da consolidação da população de baixa renda nesses espaços considerando que a questão ambiental é o norteador para a remoção de favelas sem considerar para onde vão as famílias e quando a mesma lógica não é aplicada nos condomínios horizontais instalados em áreas ambientais. Ao manter essas ocupações, segundo Pasternak “você fica com dois pesos e duas medidas. Você admite que os

espaços formais tenham sol, luz, ventilação e o outro que não tem a mesma qualidade, você admite como legal. O pobre pode morar mal e o rico não pode” (PASTERNAK,

2016, p.4).

Nas favelas há leis próprias, informais, não identificáveis para quem é de fora e de acordo com Bruno (2000) não se deve explorar o espaço da favela sozinho. Segundo Maricato (2015) nas favelas a ausência do Estado dá espaço para essas novas leis impostas pelos chefes locais. Da mesma forma, para Roberts (2002) nos loteamentos e condomínios horizontais fechados há leis e regras próprias, válidas para dentro dos muros, são pseudolegislações específicas que preocupam especialistas. Um exemplo dado são os roubos cujo tratamento é o perdão quando ocorre intramuros e a prisão ao infrator quando ocorrem do lado de fora.

A prática do Estado nas últimas décadas tem sido destinar recursos, especialmente sistema viário, nas regiões onde se concentram a população de mais alta renda, abrindo, com isso as frentes para o mercado imobiliário (VILLAÇA, 1986). Dessa forma o Estado trabalhando em prol do setor imobiliário e a produção do mercado imobiliário, ao qual a população de baixa renda não tem acesso, são fatores que, somados, acentuam a segregação residencial (PASTERNAK, 2003), ou seja, o poder público desprende recursos para obras e investimentos que visam a valorização de regiões da cidade incluindo remoções de assentamentos de baixa renda. De acordo com Villaça (1986), no Rio de Janeiro foram feitas inúmeras as obras públicas para melhorar bairros nobres como a custosa obra para abertura das Avenidas Central e Beira Mar. “Obras igualmente enormes e custosas foram os desmontes dos morros. É

significativo que os morros arrasados tenham sido exatamente aqueles que se encontravam na extremidade sul do centro” (VILLAÇA, 1986, p.46), para São Paulo o

Em São Paulo não foi menor a ação do Estado para preparar a expansão das chamadas “zonas nobres da cidade e ainda abrir novas fronteiras para a especulação imobiliária. Através de um de seus mais conhecidos prefeitos, Prestes Maia, renovou toda a região do centro da cidade voltada para o quadrante sudoeste e sobre a qual incidia o interesse da burguesia (VILLAÇA, 1986, p.46).

Diversos movimentos buscam solucionar os problemas urbanos gerados pelos enclaves, muitas prefeituras trabalham em projetos que buscam melhorar a infraestrutura de favelas, transformando-as (TEIXEIRA, 2012). Até houve ações do Estado, ainda que restritas, para promoção da moradia, no entanto, a especulação imobiliária em áreas bem localizadas somada aos baixos salários dos trabalhadores contribuiu para a produção da cidade informal, com acesso à novas áreas em loteamentos periféricos e por meio da autoconstrução (PASTERNAK, 2003). Em resumo, os condomínios fechados se tornaram uma urbanização oficial enquanto os trabalhadores das favelas vivem em constante busca do direito à cidade (BRUNO, 2000).

Conclui-se que tanto a favela quanto o condomínio horizontal fechado possuem traços de irregularidade, segundo Bruno (2000), que estuda o Rio de Janeiro,

“Em sua forma de ocupação do espaço, os condomínios são tão ilegais quanto o estabelecimento de favelas” (p.129, tradução nossa). A discrepância está na Lei que

expulsa a população de baixa renda das áreas públicas ocupadas como sua moradia, mas também autoriza a apropriação de áreas públicas como privada pelos condôminos dos loteamentos fechados, nesse sentido observa-se o ensinamento de Freitas (2008):

Se a ilegalidade dos pobres cumpriu sempre a função de excluir parte da população do direito à cidade, a ilegalidade da elite funciona como forma de apropriação privada da “coisa pública”. [...] Ao mesmo tempo em que se autoriza a remoção de famílias pobres que ocupam áreas para sua moradia, autoriza-se a invasão e a ocupação destas mesmas áreas por equipamentos de lazer privados dos “condôminos”, em áreas públicas de lazer (FREITAS, 2008, p.96).

Essa ilegalidade – tanto da favela quanto do condomínio – ganhou força com a recente promulgação da Lei Federal nº. 13.465, de 2017 que dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana e altera a Lei nº 10.406, de 2002 (Código Civil) e cria o condomínio de lotes. Mas há muito tempo o Congresso Nacional estuda alternativas ‘legais’ para viabilizar os loteamentos fechados não previstos na Lei 6.766/79. De acordo com Freitas (2008) o último relatório da Comissão Especial do

PL 3057/2000 justificou a necessidade de lei para alterar a Lei 6.766/79 e resolver a lacuna dos condomínios fechados.