Capítulo III – Gestão de Recursos Humanos
2. A Gestão dos Recursos Humanos no contexto da Administração Pública
2.1. A política de mobilidade
Segundo Cieutat & Tenzer (2000), constitui imperativo das organizações organizar, promover e incentivar a mobilidade funcional e geográfica, enquanto instrumento qualificante. Defendem estes autores que o percurso profissional de um trabalhador não deve evoluir espartilhado nos limites de uma única organização. Consideram ainda, estar devidamente provado, que o trabalhador adquire maiores competências quanto maior for a sua experiência de mobilidade. Segundo Carapeto e Fonseca, (2006), é possível através do instrumento de mobilidade alcançar quatro grandes objetivos:
Adequação das competências dos trabalhadores às missões da administração pública, ao nível do tempo e do espaço;
Incremento de adaptação às mudanças permanentes do ambiente;
Aquisição de maiores e diversificadas experiências profissionais e maior facilidade no trabalho exercido em parceria.
Os autores apontam ainda a existência de duas categorias de mobilidade, conforme indicado na figura 8:
Figura 8 - Categorias de Mobilidade
Quanto aos principais motivos para o trabalhador optar pela mobilidade o Groupe des
Figura 9 - Motivos de opção pela mobilidade
Embora as organizações devam promover a mobilidade junto dos seus trabalhadores, disponibilizando mecanismos facilitadores para a sua concretização, no setor público esta matéria não se circunscreve aos limites da organização colocando-se ao nível de quem define as políticas de gestão de recursos humanos para a Administração Pública globalmente considerada (Carapeto e Fonseca, 2006).
A mobilidade constitui um dos instrumentos de gestão dos recursos humanos, cujas políticas públicas têm assumido particular destaque num quadro de profunda reorganização da Administração Pública, em Portugal, nos últimos 10 anos. A necessidade de apostar nos mecanismos de mobilidade e de qualificação dos trabalhadores, ganha uma exponencial importância no âmbito da reforma à Administração Pública, num quadro de fortes restrições à admissão de novos efetivos (Secretaria de Estado da Administração Pública, 2013). Com efeito, o Programa do XVII Governo Constitucional, não se afasta dessa tendência reformadora, definindo como linhas de atuação “modernizar a Administração Pública para um País em crescimento; qualificar os recursos humanos e as condições de trabalho, adequar a Administração aos objetivos de crescimento”, prevendo expressamente entre outras medidas: “favorecer a mobilidade dos funcionários”(extraído do documento Vinculos, Carreiras e Remunerações na Administração Pública, disponível em www.dgaep.gov.pt). Também, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, publicada a 30 de junho de 2005, com o
objetivo de dar cumprimento aquela parte do Programa de Governo, veio determinar a revisão do sistema de carreiras e remunerações dos funcionários públicos e dos demais servidores do Estado, onde se destaca, como princípio a que se encontra subordinado, o seguinte: “Reforçar as condições de mobilidade de trabalhadores entre o setor público e o setor privado”.
Daqui ressalta uma clara intenção de mudança de paradigma, no que concerne aos mecanismos de mobilidade existentes à data. Através Tabela 6, que a seguir apresentamos, é nossa intenção melhor ilustrar os instrumentos de mobilidade que se encontravam em vigor à data da realização daquele estudo e partindo desse modelo construir outra, refletindo os instrumentos atuais de mobilidade. O estudo apresentado pela Comissão de Revisão do Sistema de Carreiras e Remunerações (CRSCR) em 2006, no qual nos apoiamos para a elaboração da Tabela 6, constitui o estudo preparatório da reestruturação de carreiras e vínculos da Administração Pública, em Portugal, ocorrida em 2008.
Vejamos então através da Tabela 6 quais eram esses mecanismos de mobilidade, fazendo uma breve caraterização e apontando as principais condicionantes, com base no trabalho efetuado pela CRSCR (2006), acima mencionada:
Tabela 6 - Mecanismos de Mobilidade
Mecanismo de Mobilidade Caracterização Condicionantes
Transferência (Art. 25.º do DL n.º 427/89,
de 19 de novembro)
Mudança de um organismo público para outro, com ocupação de lugar de quadro no serviço de destino, sendo os encargos remuneratórios assumidos pelo serviço de destino.
Descricionariedade total na escolha do funcionário a destacar sem prévia seleção; Na prática esta mobilidade é sempre precedida de anuência do trabalhador
Permuta
(Art. 26.º do DL n.º 427/89)
Mudança de um organismo público para outro, de dois funcionários em simultâneo com ocupação de lugar de quadro nos respetivos organismos.
Descricionariedade total na escolha do funcionário a destacar sem prévia seleção; Na prática esta mobilidade é sempre precedida de anuência do trabalhador.
Requisição
(Art. 27.º e 27.º-A do DL n.º 427/89)
Mudança de um organismo público para outro, sem ocupação de lugar de quadro no serviço de destino, sendo os encargos remuneratórios assumidos pelo serviço de destino.
Descricionariedade total na escolha do funcionário a destacar sem prévia seleção; Na prática esta mobilidade é sempre precedida de anuência do trabalhador.
Tabela 6 - Mecanismos de Mobilidade (Continuação)
Mecanismo de Mobilidade Caracterização Condicionantes
Destacamento (Art. 27.º e 27.º-A do DL n.º
427/89)
Mudança de um organismo público para outro, sem ocupação de lugar de quadro no serviço de destino, mantendo os encargos remuneratórios no serviço de origem. Descricionariedade total na escolha do funcionário a destacar sem prévia seleção; Na prática esta mobilidade é sempre precedida de anuência do trabalhador. Intercomunicabilidade horizontal (Art. 16.º do DL n.º 248/85 de 15 de julho) Possibilidade de funcionário, na sequencia de concurso para o efeito ser provido em lugar de acesso de outra carreira do mesmo grupo de pessoal.
O funcionário terá de deter as requeridas habilitações literárias;
Em regra não pode obter qualquer acréscimo remuneratório;
Deve estar a exercer funções semelhantes às que vai exercer. Intercomunicabilidade vertical (Art. 3.º do DL n.º 404-A/98, de 18 dezembro) Possibilidade de funcionário, na sequencia de concurso para o efeito ser provido em lugar de acesso de outra carreira de grupo de pessoal diferente Inexistencia de necessária regulamentação para frequencia de formação; Acréscimos remuneratórios praticamente nulos; Impossibilidade de mudança de carreira para outra área funcional. Reclassificação Profissional ( DL n.º 497/99, de 19 de novembro) Atribuição de categoria/carreira diferente daquela de que o funcionário é titular, observados os requisitos legais para o efeito (ex. deter habiltações literárias para o ingresso nessa carreira)
Provimento na nova categoria/carreira sem prévia seleção e como tal risco de desadequação à função; Eventual injustiça na escolha livre de um trabalhador em prejuízo de outro, por desobrigação de publicitação do processo. Reconversão Profissional ( DL n.º 497/99, de 19 de novembro) Atribuição de categoria/carreira diferente daquela de que o funcionário é titular, sendo a falta de habilitações literárias, suprida pela aprovação de curso ou cursos de formação profissional.
Escassamente utilizada, por dificuldade de definição de formação profissional qualitativa e quantitativa, adequada a suprir a falta de habilitações académicas.
Na avaliação feita pela CRSCR (2006) a estes mecanismos de mobilidade, apontam-se fragilidades sobretudo aos mecanismos que possibilitam ao trabalhador a mudança de uma
carreira para outra. Consideram-os repletos de obstáculos e revestindo características de violação dos princípios de isenção e imparcialidade. As fragilidades que apontam a tais mecanismos de mobilidade são as seguintes:
Nenhuma formação pode substituir a falta de habilitações literárias ou quando o pode, não é regulamentada;
A remuneração da nova carreira deve corresponder à da anterior;
São exigíveis requisitos de tempo de serviços para a mudança de carreira; É indispensável a identidade ou afinidade funcional ou, pelo menos, a mesma
área funcional;
Implementam-se sem prévia aplicação de métodos de seleção.
No que concerne aos demais mecanismos de mobilidade identificados, as críticas são mais ténues, considerando-os até os menos débeis do regime de gestão de recursos humanos que integram.
Os mecanismos de mobilidade, na sua generalidade, são apontados ainda no âmbito desta análise, como instrumentos para contornar as carências de recursos humanos, substituindo-se aos concursos para admissão de novos funcionários, extravasando assim aquelas que são as virtuosidades destes mecanismos, porquanto vão muito para além dos seus objetivos, traduzindo-se naquilo que chamam de “resultados anómalos”. Esta designação procura explicitar o recurso aos mecanismos de mobilidade, por parte de muitos organismos, como forma quase exclusiva de dotação dos seus quadros de pessoal, não conferindo assim a necessária estabilidade dos mesmos.
Conforme já constituía ensejo do Programa do XVII Governo Constitucional e face às fragilidades identificadas em máteria de mobilidades, impunha-se assim uma mudança de paradigma, a qual se concretiza em 2008 através da publicação da Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações (LVCR), Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. Com efeito, este diploma configura um dos dispositivos normativos de maior relevo no âmbito da reforma administrativa encetada nos últimos anos em Portugal.
Na Tabela 7 identificamos os instrumentos da Mobilidade geral, previstos neste diploma, assim como procedemos à sua caracterização e principais condicionantes:
Tabela 7 - Mobilidade Geral dos Trabalhadores em Funções Públicas (Lei n.º 12-A/2008, de 27/02)
Instrumentos de
Mobilidade Caracterização Condicionantes
Cedência de Interesse Público (art.º 58.º) Opera-se quando um trabalhador de entidade excluída do âmbito de aplicação objectivo da LVCR deva exercer
funções, ainda que a tempo parcial, em órgão ou serviço a que a LVCR é aplicável e, inversamente, quando um trabalhador de órgão ou serviço deva exercer funções, ainda que no mesmo regime, em entidade excluída daquele âmbito de aplicação.
• Concordância escrita do órgão ou serviço, do membro do
Governo respetivo, da
entidade e do trabalhador; • Não há lugar durante um ano
a cedência de interesse público, para mesmo órgão ou serviço ou para a mesma entidade de trabalhador que se tenha encontrado cedido e
tenha regressado à sua
situação de origem;
• O acordo de cedência para exercício de funções em órgão ou serviço onde a LVCR é aplicável tem a duração máxima de um ano.
Mobilidade na categoria (art.º 60.º n.º 2)
Opera -se para o exercício de funções inerentes à
categoria de que o
trabalhador é titular, na mesma actividade para a qual detenha habilitação adequada.
• O trabalhador deverá ser
detentor de adequada
habilitação literária;
• Embora possa ser dispensado
o acordo, em algumas
circunstâncias, em regra a
mobilidade faz-se com
acordo do trabalhador;
• Em regra o trabalhador não
tem qualquer valorização
remuneratória.
• A mobilidade tem a duração máxima de 18 meses.
Mobilidade na categoria (para diferente área
de atividade) (art.º 60.º n.º 2)
Opera -se para o exercício de funções inerentes à
categoria de que o
trabalhador é titular, em diferente actividade para a qual detenha habilitação adequada.
• Embora possa ser dispensado
o acordo, em algumas
circunstâncias, em regra a mobilidade faz-se com o acordo do trabalhador;
• O trabalhador não tem
qualquer valorização
Tabela 7 - Mobilidade Geral dos Trabalhadores em Funções Públicas (Continuação)
Instrumentos de
Mobilidade Caracterização Condicionantes
Mobilidade intercategorias (art.º 60.º n.º 3)
Opera-se para o exercício de funções não inerentes à
categoria de que o
trabalhador é titular mas
inerentes a categoria
superior ou inferior da mesma carreira; a carreira de grau de complexidade funcional igual, superior ou inferior ao da carreira em que se encontra
integrado ou ao da
categoria de que é titular.
• O trabalhador deverá ser
detentor de adequada
habilitação literária;
• Embora possa ser dispensado
o acordo, em algumas
circunstâncias, em regra a
mobilidade faz-se com
acordo do trabalhador;
• A mobilidade tem a duração máxima de um ano.
Mobilidade intercarreiras (art.º 60.º n.º 3)
Opera -se para o exercício de funções não inerentes à
categoria de que o
trabalhador é titular mas inerentes a carreira de grau de complexidade funcional igual, superior ou inferior ao da carreira em que se encontra integrado ou ao da categoria de que é titular.
• O trabalhador deverá ser
detentor de adequada
habilitação literária;
• Embora possa ser dispensado
o acordo, em algumas
circunstâncias, em regra a
mobilidade faz-se com
acordo do trabalhador;
• A mobilidade tem a duração máxima de 18 meses.
A Mobilidade geral é uma matéria que tem sido submetida a várias alterações impostas por dispositivos legais. Assim, e desde logo em 2009, com a publicação do Decreto- Lei n.º 269/2009, de 30 de setembro, o prazo previsto no n.º 13.º do artigo 58.º e no n.º 1 do art. 63.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, permite que as situações de mobilidade, a data de entrada em vigor do referido diploma, possam ser prorrogadas até dezembro de 2010, viabilizando assim a continuidade do trabalhador em mobilidade. Com efeito, o legislador apercebendo-se do condicionalismo do prazo limite estabelecido para a mobilidade vem por intermédio da Lei do Orçamento de Estado (LOE) para o ano 2010 alterar essa norma (art.º 63.º) estabelecendo a duração máxima da mobilidade para 18 meses. Mas as alterações não ficam por aqui. De facto, novas alterações são introduzidas na Lei do Orçamento de Estado para 2011, concretamente o artigo 61.º, sob a epígrafe “Acordos”, dispondo sobre as situações
em que passa a ser dispensado o acordo do serviço de origem, na situação de mobilidade interna. Aqui se denota uma clara intencionalidade do legislador de tornar mais flexível o mecanismo da mobilidade, dentro da mesma categoria, não fazendo depender do acordo do trabalhador, mas prevalecendo o interesse e a necessidade dos serviços.
O artigo 41.º desta LOE, vem ainda prever a possibilidade de prorrogar a duração das mobilidades em curso para além dos 18 meses, prevendo que excepcionalmente possam ser prorrogadas até final do ano. Efetivamente, esta tem sido uma norma contida nas subsequentes LOE, permitindo assim a continuidade dos trabalhadores em situação de mobilidade muito para além dos 18 meses.
A LOE para 2012, introduz alterações ao regime de mobilidade geral, no sentido de simplificar a consolidação definitiva da mobilidade interna, que apenas era possível na
situação de mobilidade na categoria para diferente área de atividade.32
Segundo o legislador (Lei n.º 64-A/2011, de 30 de dezembro que aprova as grandes opções do Plano para 2012-2015) a intenção subjacente é obviar a necessidade de abertura de procedimento concursal, com todos os encargos administrativos que lhes estão associados, viabilizando a consolidação definitiva das situações de mobilidade interna. No caso da cedência de interesse público, a LOE para 2012 vem determinar que a prorrogação das situações de cedência estão condicionadas a parecer prévio dos Ministérios que têm sob a sua tutela as áreas da Administração Pública e Finanças.
Importa ainda assinalar as alterações introduzidas em matéria de mobilidade geral pela Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, ao artigo 61.º da lei n.º 12-A/2008 de 27 de fevereiro. Alteram-se as circunstâncias em que se dispensa o acordo do trabalhador nas situações de
mobilidade interna, em qualquer das suas modalidades33.
32
A LOE para 2012 vem assim, viabilizar a consolidação da mobilidade interna, na mesma categoria, desde que reunidas as seguintes condições:
• Existência de acordo do serviço de origem, quando tal tenha sido exigido para o início da mobilidade; • Tenham decorrido seis meses desde início da mobilidade na categoria;
• Existência do acordo do trabalhador, desde que tal tenha sido exigido para o início da mobilidade; • Ocupação de posto de trabalho, previamente existente no mapa de pessoal.
33 O acordo do trabalhador é dispensado quando se opere para órgão ou serviço ou unidade orgânica:
• Situado no concelho do órgão, serviço ou unidade orgânica de origem;
• No concelho da sua residência ou em concelho confinante com qualquer daqueles e desde que o local de trabalho se situe até 60 Km, inclusive do local de residência. (Este limite é, porém, reduzido para 30 Km quando o trabalhador pertença a categoria de grau de complexidade 1 e 2 – Técnicos superiores (TS) e Assistentes Técnicos (AT), respetivamente).
É ainda aditado o artigo 61.º-A, o qual estabelece o regime da mobilidade interna temporária a que o trabalhador pode ser sujeito desde que reunidos cumulativamente um
conjunto de condições.34
Esta mobilidade tem a duração máxima de um ano, podendo contudo, consolidar-se a todo o tempo, mediante acordo entre a entidade empregadora pública e o trabalhador.
Conforme supra mencionado, as Leis do Orçamento do Estado para 2012 e 2013 promoveram alterações à flexibilidade e mobilidade de recursos humanos na Administração Pública, simplificando a consolidação da mobilidade interna. Para potenciar a utilização racional dos recursos humanos das Administrações Públicas, a Lei nº66/2012 alterou vários diplomas aplicáveis a trabalhadores que exercem funções públicas, num exercício de aproximação às regras do Código do Trabalho para o setor privado.
As mais recentes alterações introduzidas à mobilidade encontram-se vertidas na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, consignada na Lei n.º 35/2014, de 20 de junho. Entre outros diplomas, esta lei revoga a LVCR, transpondo, contudo, quase na sua íntegra as disposições legais concernentes com a mobilidade. Assinale-se contudo as seguintes alterações:
No artigo 98.º sob a epígrafe “Situações excepcionais de mobilidade”, dispõe a norma que a título excepcional o trabalhador pode ser sujeito a mobilidade, com dispensa do seu acordo, para posto de trabalho situado a mais de 60 km de distância da sua residência.35
34
Este regime de mobilidade até aqui inexistente , configura mais um mecanismo a que a entidade empregadora pode recorrer para mobilizar os trabalhadores, sobretudo entre serviços pertencentes à mesma unidade orgânica mas que se encontram geograficamente desconcentrados excedendo os limites de 60Km e 30Km (no caso de TS e AT). A sua implementação terá de observar previamente as seguintes condições:
• Se trate de necessidade de deslocação de trabalhadores entre unidades orgânicas desconcentradas de um mesmo ógão ou serviço;
• A mobilidade seja feita para a mesma categoria e para posto de trabalho idêntico na unidade orgânica de destino;
• Sejam excedidos os limites previstos no artigo 61.º
35 Este mecanismo de mobilidade ocorre, desde que reunidas cumulativamente as seguintes situações:
•A mobilidade ocorra entre unidades orgânicas desconcentradas de um mesmo órgão ou serviço;
•O trabalhador desempenhe funções correspondentes à categoria de que é titular e ocupe posto de trabalho idêntico na unidade orgânica de destino;
•A mobilidade tenha a duração máxima de um ano;
Note-se que esta disposição legal em tudo semelhante ao anteriormente mencionado regime de mobilidade temporária apresenta-se contudo com uma nuance que faz toda a diferença, ou seja, a mobilidade em apreço poderá fazer-se dispensando o acordo do trabalhador, havendo no entanto lugar ao pagamento de ajudas de custo.
No artigo 99.º, sob a epígrafe “Consolidação da mobilidade na categoria”, a inovação está no facto de ser possível consolidar as situações decorrentes de mobilidade em cedência de interesse público, sempre que esteja em causa um trabalhador detentor de um vínculo de emprego público, por tempo indeterminado, previamente estabelecido e desde que a consolidação se opere na mesma carreira e categoria e que a entidade cessionária corresponda a um empregador público. Dispõe ainda esta norma, a possibilidade de consolidação nas situações de mobilidade intercarreiras do mesmo grau de complexidade funcional, embora faça depender da emanação de Portaria que venha a prever os termos e as condições em que a mesma se concretizará.