Política Nacional de Habitação e Assentamentos Precários

Em 2003, a integração urbana dos assentamentos precários passou a efetivar-se como um dos eixos das políticas públicas habitacionais e urbanas, expressando a luta das organizações populares. A Política de Integração Urbana de Assentamentos Precários35 tem como principal objetivo a inclusão socioespacial de uma grande parcela da população brasileira que vive em situações de risco, insalubridade e insegurança relacionadas com a precariedade de suas condições de habitabilidade.

Para a consolidação desta política, suas intervenções compreendem medidas para o atendimento social às comunidades, melhorias habitacionais e adequação urbanística, incluindo a regularização fundiária36 dos assentamentos (BRASIL, 2010). Os assentamentos foram definidos como setores censitários do tipo não especial classificados como subnormais pela função discriminante37, ou seja, são áreas classificados como áreas subnormais,

35 _{“Esta política deverá abranger programas e ações diversos de acordo com as intervenções demandadas pelo} conjunto de tipologias de assentamentos precários de baixa renda – favelas e assemelhados loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços, entre outras -, conforme seus níveis de precariedade e tendo como referência um padrão mínimo de intervenção a ser definido, de acordo com as especificidades regionais e locais. Isto significa que no curto prazo deverá ser desenvolvida uma caracterização mais precisa desse universo que oriente o planejamento das intervenções e a melhor distribuição de recursos”. (BRASIL, 2004, p.87).

36_{“Os poucos diagnósticos fidedignos e relativamente atualizados de uso e ocupação do solo em metrópoles} brasileiras ressaltam um quase equilíbrio entre os domicílios de origem legal e aqueles de origem ilegal. Essa constatação demanda uma nova postura em relação à questão fundiária urbana. A ausência de dados rigorosos que permitam a elaboração de diagnósticos mais precisos sobre as cidades grandes e médias indicam que esse conhecimento não é considerado prioritário. Se não interessa ao mercado, também não interessa ao governo, por ele influenciado, incluindo aí planejadores que se acostumaram a fazer vista grossa aos números de ilegalidade territorial”. (MARICATO, 2001, p. 135).

37 _{Curso à Distância do Plano Local de Habitação de Interesse Social. Aula 5, Assentamentos precários:} identificação, caracterização e tipos de intervenção, publicado pelo Ministério das Cidades. 2009

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apresentando características socioeconômicas e habitacionais, que constitui setores precários, segundo variáveis socioeconômicas, demográficas e de características habitacionais.

As principais interfaces do trabalho de mapeamento dos assentamentos precários da PNH se constituem enquanto diagnóstico indispensável para o planejamento da política urbana em todos os níveis de governo (Governo Federal, Estados e Municípios). Este mapeamento consiste nos seguintes instrumentos:

- Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação da Habitação (SIMAHAB), previsto com o objetivo de subsidiar o processo decisório, bem como avaliar e monitorar o resultado dos programas e investimentos, a partir de dados atualizados e séries regulares de indicadores que reflitam a realidade habitacional do país, com flexibilidade suficiente para expressar as diferenças regionais e locais. A PNH destaca a necessidade de implantação de um módulo específico de informações sobre os assentamentos precários, no âmbito do SIMAHAB e do Sistema Nacional de Informação das Cidades (SNIC).

- Planos de Habitação – Nacional, Estaduais e Municipais ou Locais - são instrumentos da PNH que visam a articulação entre o diagnóstico da questão habitacional e prioridades, metas, recursos, ações e avaliação da política. (BRASIL, 2010, p. 18).

Neste contexto, pode-se afirmar que o debate sobre política de urbanização de favelas nas cidades brasileiras intensificou-se a partir de manifestações populares e, ao mesmo tempo, surge também a necessidade de mensurar e qualificar os assentamentos precários. Observa-se que, apesar do avanço e da implantação de políticas públicas voltadas para assentamentos precários no Brasil, não há cadastros confiáveis que dimensionem e identifiquem a precariedade habitacional, principalmente quando se trata de pequenos municípios (DENALDI, 2013).

O desafio é construir uma base de dados confiáveis e comparáveis nacionalmente, e que contenha as dimensões e características do universo dos assentamentos precários no Brasil. Por este motivo, faz-se necessário aprofundar o conhecimento das desigualdades urbanas, assim como, as particularidades de cada região, para que se possa obter informações precisas para ações voltadas à urbanização38.

A Política Nacional de Habitação (PNH) adotou a denominação assentamentos precários para indicar uma categoria que tem abrangência nacional de um conjunto de assentamentos urbanos que são inadequados e não oferecem condições de moradia digna para

38 _{A Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades vem trabalhando para disponibilizar aos} agentes públicos e locais, ferramentas que possibilitem uma leitura aprofundada da realidade de seus assentamentos precários e dessa maneira preencher a lacuna da falta de dados sobre a quantidade e características dos assentamentos precários em todas as cidades brasileiras (BRASIL, 2010).

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população de baixa renda (BRASIL, 2010). Os assentamentos precários39 possuem diversas tipologias e têm em comum as seguintes características:

- o fato de serem áreas predominantemente residenciais, habitadas por famílias de baixa renda;

- a precariedade das condições de moradia, caracterizada por inúmeras carências e inadequações, tais como: irregularidade fundiária; ausência de infraestrutura de saneamento ambiental; localização em áreas mal servidas por sistema de transporte e equipamentos sociais; terrenos alagadiços e sujeitos a riscos geotécnicos; adensamento excessivo, insalubridade e deficiências construtivas da unidade habitacional;

- a origem histórica, relacionadas às diversas estratégias utilizadas pela população de baixa renda para viabilizar, de modo autônomo, soluções para suas necessidades habitacionais, diante da insuficiência e inadequação das iniciativas estatais dirigidas à questão, bem como da incompatibilidade entre o nível de renda da maioria dos trabalhadores e o preço das unidades residenciais produzidas pelo mercado imobiliário formal. (BRASIL, 2010, p.9).

Cardoso et al (2009) afirma que a denominação de assentamentos precários foi adotada para fazer referência às situações em que áreas são ocupadas irregularmente e apresentam como principal característica a deficiência de infraestrutura e de acessibilidade. Os assentamentos precários são entendidos como “aglomerações com delimitação mais ou menos precisa no tecido urbano, [...]; e com ocupação inequívoca e majoritária por população de baixa renda” (CARDOSO et al, 2009, p.93).

A denominação assentamentos precários também foi amplamente utilizada no estudo Assentamentos Precários no Brasil Urbano40 e foi elaborado pelo Centro de Estudos da Metrópole (CEM)/Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP) para a Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades. Nesse estudo foi definida categoria “setor precário” para identificar favela41 e loteamento irregular42. O método utilizado envolve técnicas estatísticas e de geoprocessamento para identificar a partir de informações de setores

39 _{O Curso à Distância de Planos Locais de Habitação de Interesse Social (EAD-PLHIS) foi criado para} capacitação de gestores e agentes envolvidos na política de habitação, através do nivelamento de conceitos e socialização de experiências visando dar bases parra elaboração dos Planos. Neste curso, Brasil (2009) caracteriza e classifica os assentamentos precários, apresentando conceitos e tipologias.

40 _{“Este estudo foi encomendado para suprir o reconhecido dimensionamento das pesquisas nacionais sobre} precariedade habitacional e abrangeu uma estimativa da população moradora de assentamentos precários de 561 municípios, bem como cartografias para 371 municípios”. (BRASIL, 2010, p.27).

41 _{“As favelas e seus assemelhados são territórios de ilegalidade e exclusão social. São a expressão da} desigualdade. As definições de favela traduzem duas de suas principais características: as ilegalidades fundiária e urbanística. Essa tipologia é definida pelo IBGE como “aglomerado subnormal”; e no estudo realizado pela CEM/Cebrap, como assentamentos precários”. (DENALDI, 2013, p.101).

42 _{Segundo Denaldi (2013) os loteamentos irregulares são ocupados por moradores de baixa renda, sem a} aprovação do poder público ou que atendam às condições exigidas no processo de aprovação, e costumam se caracterizar pela autoconstrução das unidades habitacionais.

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aglomerados subnormais do IBGE outras áreas ocupadas por assentamentos precários (BRASIL, 2010).

A metodologia do estudo teve como ponto de partida as informações do Censo 2000 relativas aos setores subnormais e buscou identificar, dentre os setores classificados como comuns, pelo IBGE, outros que se assemelham aos subnormais em função de variáveis socioeconômicas, demográficas e urbanísticas. Em outras palavras, o estudo se baseia na ideia, bastante válida, de que as características físicoambientais e socioeconômicas dos setores subnormais compõem um perfil singular que pode ser comparado com o de outros setores censitários (comuns ou não especiais). (BRASIL, 2010, p.27).

O IBGE (2010) conceitua aglomerado subnormal como um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia e estando disposta de forma desordenada e densa. Tem como critérios para identificação dos aglomerados os seguintes: a) ocupação ilegal da terra, ou seja, construção em terrenos de propriedade alheia (pública ou particular) no momento atual ou em período recente (obtenção do título de propriedade do terreno há dez anos ou menos); e b) possuírem pelo menos uma das seguintes características: urbanização fora dos padrões vigentes – refletidos por vias de circulação estreitas e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e formas desiguais e construções não regularizadas por órgãos públicos; e precariedade de serviços públicos essenciais (IBGE, 2010).

A classificação de um setor censitário como subnormal é uma atividade realizada na coleta do Censo. Isto permite que a classificação fique na dependência das informações prestadas pelas prefeituras, cuja qualidade e disponibilidade varia de município para município (FERREIRA et al, 2007).

Observa-se uma importante fonte de estudo no Guia para Mapeamento e Caracterização de Assentamentos Precários produzido pelo Ministério das Cidades, que tem como finalidade disponibilizar aos agentes públicos locais ferramentas que possam dar bases para o aprofundamento da realidade de seus assentamentos precários e possibilitar a mensuração de dados sobre a quantidade e características destes assentamentos no Brasil.

Uma das características comuns dos assentamentos precários é a irregularidade fundiária, o que denota a precariedade de acesso à terra e à moradia para a população de menor renda. A situação do terreno geralmente tem relação com o parcelamento irregular do solo e da ausência de registro no cartório de imóveis. No entanto, sabe-se que a questão é

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mais abrangente e articula-se à apropriação privada do solo urbano no modo de produção capitalista, (SILVA, 1989). Segundo Denaldi (2013):

A mensuração do déficit relacionado aos assentamentos precários no país envolve não apenas a obtenção de dados como também a construção institucional de sistemas permanentes de coleta e atualização de informações. O município conhece melhor a realidade local e regional, é o ente federativo que melhores condições reúne para identificar o tipo de déficit (quantitativo e qualitativo) dentro dos assentamentos. (DENALDI, 2013, p.123).

Porém, muitos municípios não dispõem de informações que estejam atualizadas no que concerne aos seus assentamentos precários, devido sua capacidade institucional limitada, dificultando a produção de informações sobre a precariedade em seus territórios.

O problema dos assentamentos precários não tem sido visto apenas como um problema de construção de unidades habitacionais. O tema tem envolvido diversas áreas inclusive acesso à urbanização e regularização fundiária. Essa questão tem relação com a compreensão do direito à moradia e direito à cidade, que vincula questões e serviços urbanos com melhoria das condições de vida da população.

O conceito de assentamentos precários foi ampliado a partir da criação do Ministério das Cidades, em 2003, a urbanização e integração urbana, definida como um dos componentes e eixo prioritário da Política Nacional de Habitação (PNH), aprovada em 2004, passando a englobar diversas tipologias habitacionais, tendo como características comuns a precariedade das condições de moradia e sua origem histórica. Assim, os assentamentos precários compreendem: cortiços, favelas, loteamentos irregulares de moradores de baixa renda, conjuntos habitacionais produzidos pelo poder público, que se acha em situação de irregularidade ou de degradação (BRASIL, 2009).

A reflexão acerca da precariedade da moradia remete à discussão sobre assentamentos precários, áreas que ganham inúmeras denominações nas diversas regiões do país onde predomina o problema habitacional de forma concentrada, com aglomerados de moradias irregulares. O conceito de assentamento precário, conforme definição dada pela Política Nacional de Habitação (PNH) abrange situações de precariedade e inadequação dos assentamentos habitacionais onde residem famílias de baixa renda, considerando as seguintes tipologias: favelas, cortiços, loteamentos irregulares de periferia e conjuntos habitacionais degradados. Os assentamentos precários se originam de estratégias empregadas pela

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população para moradia e apresentam inúmeros problemas como insalubridade, falta de saneamento básico, edificações improvisadas situadas e terrenos alagadiços (BRASIL, 2010).

Especialistas que discutem a questão habitacional passaram a utilizar informações advindas de pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que buscam explicar e ilustrar os assentamentos precários por meio do conceito de aglomerados de setores subnormais.

O setor especial de aglomerado subnormal é um conjunto constituído de, no mínimo, 51 (cinquenta e uma) unidades habitacionais (barracos, casas...) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas em geral, deformadas, ordenadas e densas (IBGE, 2010, p.19).

Na publicação do “Curso à Distância: Planos Locais de Habitação de Interesse social” (BRASIL, 2009) há indicações de classificação de assentamentos precários em favelas, cortiços, loteamento irregular e conjuntos habitacionais degradados. No entanto, Denaldi (2013) afirma que essa classificação pode ser insuficiente para as tipologias de intervenção, devendo levar em consideração as especificidades municipais, o que irá permitir uma melhor identificação dos assentamentos visando intervenções nas ações mais eficientes.

Sabe-se que essa definição de assentamentos precários utilizada pelo governo federal é muito abrangente e não contempla a realidade de todos os municípios brasileiros. Portanto, analisar a precariedade habitacional em pequenas cidades na Amazônia, enfatizando os assentamentos precários, é indispensável para apontar a necessidade de incorporar as diversidades regionais, municipais e urbanas como dados para a formulação de políticas públicas voltadas para a habitação na Amazônia.

O capítulo seguinte discute o tema das pequenas cidades resgatando as discussões sobre a dimensão urbana articulada ao processo de ocupação da Amazônia no contexto da acumulação do capital.

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