Capítulo 3. O empreendimento europeu e sua Política de Desenvolvimento
3.2. Política regional, coesão, competitividade e desigualdade
Desde há muito que a UE estabeleceu uma Política Regional para reduzir as desigualdades regionais de níveis de desenvolvimento e de qualidade de vida de seus cidadãos. Entretanto, em vez de delinear uma estratégia simples de realização de transferências diretas das regiões ricas para as pobres, cedo reconheceu que, numa perspectiva dinâmica, essas diferenças precisam ser superadas pela criação, nessas regiões, das condições necessárias para a reprodução e o aprimoramento da vida
9 PA Cambridge Economic Consultants; The regional impact of policies implemented in the context of completing the Community’ s Internal Market by 1992. Final Report, DG XVI, Commission of the European Communities, Brussels,
sócio-econômica. Em outras palavras, aceitou que a solução para as desigualdades regionais tem que ver não apenas com uma melhor distribuição regional e pessoal dos frutos do desenvolvimento mas, principalmente, com a melhoria da capacidade das regiões – e de todo o tecido sócio- econômico subjacente - de participar do moderno jogo competitivo. O maior desafio é descobrir formas de estimular o uso dos potenciais de desenvolvimento presentes nas regiões.
Mesmo que importante e possivelmente indispensável em determinados contextos, uma política apenas distributiva pouco contribuiria para alterar o quadro do desenvolvimento, haja vista a tendência inerente do capitalismo de concentrar recursos e capacidades em poucos lugares, mantendo a necessária pressão social para a maior valorização do capital. A política regional emerge, nesse sentido, como instrumento voltado para contrariar as tendências normais da sociedade capitalista, operando para evitar que vastos recursos permaneçam ociosos e camadas expressivas da população fiquem marginalizadas integralmente dos benefícios gerados no sistema. Não que seja anti-capitalista em si; muito ao contrário. A política de desenvolvimento regional atua justamente no sentido de inverter tendências auto-destrutivas que o livre jogo das forças do mercado termina por colocar em marcha, ampliando as chances de reprodução e minorando as possibilidade de crises do sistema.
Este tipo de política implica na existência de uma associação entre estratégias regionais e de competitividade ou pelo menos em uma compatibilidade mínima de seus respectivos interesses, nem sempre convergentes (Dunford et alli, 2001b). Algo que se reflete na configuração específica que assumem as iniciativas na UE. A idéia é obter resultados não de curto prazo – certamente melhor alcançados por transferências diretas de renda entre as regiões, como assinala Martin (1999a) - mas, essencialmente, de longo prazo. Nesse raciocínio, fica implícito que nem todas as regiões e respectivos conjuntos sociais são capazes de participar satisfatoriamente dos embates concorrenciais. Assim, cumpre à política regional tentar subverter esse estado de coisas, dotando essas regiões de meios que estimulem o desencadear de processos de desenvolvimento.
Na definição de políticas regionais, pode-se identificar dois planos básicos, em torno dos quais se ajustam as experiências concretas. Um se volta primordialmente para a redução de desigualdades entre as regiões, que chamaremos de “ solidário” . O outro concentra-se numa região e
tenta extrair o melhor dela, sem ter em conta os problemas das outras regiões; podemos denominar este plano de “ autocentrado” . Os dois planos, naturalmente, partem de concepções diferentes e focalizam também objetivos distintos.
Uma condição básica das políticas naquele primeiro plano é um forte consenso entre as forças sociais acerca da necessidade de estimular o desenvolvimento nas regiões mais pobres e reduzir o hiato entre elas e as demais. Por isso, tendem a mobilizar os níveis mais elevados das estruturas políticas do Estado, sendo objeto de preocupação direta de instâncias federais ou núcleos centrais de governo. A pressão dessas forças deve se materializar nas instâncias responsáveis pelo conjunto territorial que congrega as unidades espaciais consideradas. E isso, mesmo considerando o diálogo com as forças políticas locais ou regionais necessárias à implementação e legitimação dessas políticas.
Naturalmente, o objetivo principal nesse plano “ solidário” é distributivo - o que não quer dizer compensatório. As iniciativas devem contribuir para a redução das desigualdades regionais e só então buscar responder a outros objetivos secundários. Do ponto de vista do conjunto territorial nacional, pode-se dizer que, de maneira compatível com nossa denominação, existe solidariedade na maneira em que as regiões se desenvolvem, com as diferenças sendo mantidas dentro de certos limites. Neste plano de políticas, naturalmente, pode existir algum sacrifício do crescimento nacional. Afinal, envolve uma troca de taxas mais elevadas de crescimento por maiores níveis de eqüidade.
A condição básica das políticas no segundo plano, o “ autocentrado” , é a posibilidade de construção de uma estratégia política pelas forças locais ou regionais. É justo o oposto. As instâncias mais elevadas das estruturas institucionais podem no máximo virem a ser parceiras neste tipo de desenvolvimento, pois a força principal está localizada na base ou nas estruturas sociais locais, que decidem, com boa autonomia, as melhores estratégias de desenvolvimento a adotar em cada caso. Mesmo que a instância nacional apóie a iniciativa, ela é implementada essencialmente desde a base da região.
Nesse segundo plano, a competitividade de cada região é o objetivo principal. Ampliar ganhos econômicos e aprimorar a eficiência das estruturas de produção e comercialização são as 10 Como assinalam Dunford et alli (2001a, p.6): “ A maior coesão implica que as rendas, o emprego e as oportunidades
diretrizes maiores das políticas. As políticas, neste caso, tendem a promover competição entre as regiões, levando a um abordagem individualística do desenvolvimento regional, que tampouco assegura um melhor desempenho agregado do conjunto territorial.11 Para uma região em si, não importa se suas opções favorecem ou não o desenvolvimento das outras regiões da mesma unidade nacional. Pode-se dizer que, neste plano de políticas, prioriza-se o crescimento econômico de cada região ao invés da melhor distribuição interregional dos resultados alcançados ou um maior crescimento do conjunto territorial em questão.
O que realmente diferencia esses planos? Além dos objetivos, as respectivas escalas e instâncias predominantes de intervenção, a refletirem a tessitura dos interesses. Qual a escala mais congruente com a abordagem do problema e que instâncias poderiam manejar melhor as soluções necessárias? Afinal, cada problema envolve distintas escalas e demanda tratamentos diferentes, geralmente prevalecendo uma escala e uma instância sobre as demais. Ao se lidar com um problema específico, sempre parece haver uma instância preferencial, as outras apenas complementando as iniciativas principais.
No mundo real, esses planos esquemáticos se interpenetram, pois tanto as instâncias mais elevadas podem priorizar objetivos de crescimento em detrimento da redução de desigualdades, como instâncias menores os de redução de desigualdades pessoais e sub-regionais de renda, às expensas dos de crescimento. Porém, isso envolve muitas vezes a superação das fronteiras básicas do problema regional em si, com o avanço sobre outros campos de intervenção pública. Neste panorama mais complexo, as políticas estão o tempo todo lidando com objetivos múltiplos e variados, e portanto com escalas e instâncias várias, que dão forma a uma configuração peculiar. E assim, devemos voltar aos objetivos que afinal, hierarquizados, impõem a escolha de uma configuração para ambos os planos mencionados.
A natureza do principal objetivo das políticas regionais na UE diz muito sobre a configuração dessas políticas. A coesão foi definida, há muito, como um importante objetivo da União, desdobrando-se em diretrizes voltadas para a elevação das rendas ou produto nas áreas mais pobres e para a reversão no quadro de desemprego agudo e persistente em determinadas regiões. De início, foi tomada num sentido quase que exclusivamente territorial, ou seja, desprezando-se uma
11 Essa política atomizada não assegura uma maximização da taxa de crescimento do país, pois normalmente não tem a ver – ainda que isso seja possível – com a organização de uma estratégia nacional de desenvolvimento.
visão das respectivas distribuições intra-regionais. Com isso, a visão de certos problemas ficou enevoada, levando-se, num primeiro momento, a que fossem desvalorizados. Mas isso foi sendo gradualmente alterado com a incorporação de uma dimensão mais sofisticada das desigualdades regionais, que incluía também um sentido individual, mais refinado e preciso.
Embora o Tratado de Roma tivesse abordado o tema restringindo a visão de coesão a uma dimensão territorial, documentos oficiais da UE, pouco a pouco, começaram a adotar uma acepção mais ampla, que alcançava também a questão das disparidades interpessoais de renda e de qualidade de vida entre as famílias e indivíduos. No preâmbulo do “ Primeiro Relatório sobre a Coesão Econômica e Social” (CEC 1996, p.5, grifo nosso), por exemplo, dentre os quatro objetivos mais importantes ressalta-se o de dar resposta à questão de “ se as disparidades econômicas e sociais entre os Estados-Membros, regiões e grupos sociais diminuíram ao longo do tempo, levando a uma melhoria ‘no desenvolvimento harmonioso geral’ da União” . Outros autores (Dunford et alli, 2001a, p.6) assinalam que:
“ Na verdade, a introdução do conceito de ‘coesão social’ no sentido de desigualdade entre os indivíduos ou famílias chama atenção para as limitações de uma visão da coesão que seja centrada na distribuição regional da atividade econômica mais do que na distribuição econômica dos resultados econômicos entre indivíduos. Argumentamos (...) que uma definição regional ou territorial de ‘coesão’ é muito estreita.”
Em uma delimitação mais precisa, é necessário certificar-se de que os resultados no âmbito das regiões estão sendo acompanhados por outros, igualmente positivos, desde o ângulo de visão dos indivíduos nestas mesmas regiões.
Estudo detalhado realizado para países da OCDE12, com dados que remontam aos anos 80, parece indicar certo recrudescimento, nas duas últimas décadas, dos indicadores de desigualdade na distribuição da renda, corroborando o efeito concentrador da globalização. Os coeficientes de Gini dos países Europeus e dos Estados Unidos da América do Norte deram mostras inequívocas de aumento das desigualdades. Nos EUA, o coeficiente de Gini teria passado de 0,301, em 1979, para 0,368, em 2000. No Reino Unido, passou de 0,270, em 1979, para 0,345, em 1999. Na Suécia, de 0,197, em 1981, para 0, 252, em 2000. Na Alemanha, de 0,244, em 1981, para 0, 261, em 1994. Apenas para uns poucos países os valores mantiveram-se estáveis ou ligeiramente declinantes,
12 Ver os resultados do Luxemburg Inequality Survey no site http://www.lisproject.org/keyfigures/ineqtable.htm (consultado em junho de 2003).
dentre os quais a França, onde os índices de 1981 e 1994 situaram-se no mesmo patamar de 0,288. Mesmo importantes, o fato é que as desigualdades ao nível pessoal ainda são olhadas desde ângulos mais indiretos e, no caso da Política Regional da UE, atrelados à diretriz de instigar dinâmicas de crescimento. Em grande medida, a incorporação do desemprego como um dos indicadores-chave das desigualdades regionais contribuiu para ativar e manter presentes essas considerações com relação às desigualdades de renda, qualidade de vida e oportunidades entre grupos sociais e indivíduos e a relativizar a estrita abordagem territorial da política. Na verdade, essa preocupação introduziu nova espacialidade para a Política, haja vista a configuração territorial distinta dos objetivos 1 e 2 da Política Regional da UE.14
Vale acrescentar ainda que a pragmática relação entre financiadores e beneficiários determinou que, desde a origem das ações, ainda no anos 70 do século passado, houvesse uma conjugação de múltiplos objetivos que não tão somente o de reverter os desníveis de renda, numa espécie de barganha capaz, dentre outras coisas, de incluir territórios e populações que de outra maneira seriam descartados dos benefícios. O critério territorial foi revisto pela adoção de outro que se reporta aos indíviduos. Ganhando em complexidade, a Política de Desenvolvimento Regional da UE ganhou também maior expressão política. E, com isso, ultrapassou os limites estreitos de uma simples política redistributiva. 15
Os experimentos de política regional dos últimos anos, refletindo mudanças na economia mundial, pareceram tender a desenfatizar objetivos de redução das desigualdades regionais em favor dos associados à competitividade regional. Passou-se também de uma ênfase na perspectiva do conjunto nacional, para uma ênfase em cada região em si; uma mudança dos âmbitos de intervenção. Em simultâneo, da ênfase quase exclusiva nos grandes projetos, tendeu-se a valorizar os empreendimentos de menor escala, supostamente melhor adaptados aos contextos regionais, em especial nos países de menor nível de desenvolvimento; aqui uma mudança das escalas de intervenção. Neste sentido, pode-se dizer que a política de desenvolvimento regional transitou de uma ênfase no plano “ solidário” a outra no plano “ autocentrado” , como definidos acima.
13 Para efeito de comparação, o mesmo coeficiente de Gini foi calculado pelo Bird para o Brasil de1998 como 0,607 (Ver sítio http://www.worldbank.org/poverty/data/2_8wdi2002.pdf , consultado em junho de 2003).
14 Como veremos à frente, Objetivo 1 refere-se às regiões atrasadas e Objetivo 2 às em declínio ou reestruturação. 15 O que não quer dizer que mecanismos de distribuição de renda abrangentes não tenham espaço nas estratégias de
A distinção entre grandes e pequenas e médias empresas, no entanto, tornou-se mais complicada que antes. O apoio ao desenvolvimento regional tendeu a privilegiar as pequenas e médias empresas, mas as grandes corporações também se habilitaram muitas vezes a esses apoios, pela via da produção desverticalizada e enxuta em plantas de proporções relativamente reduzidas. O critério de corte entre estes segmentos, além disso, mostrou-se fluído o suficiente para acomodar frações importantes das grandes corporações travestidas por estruturas de capital cruzadas, pulverizadas por uma ampla gama de acionistas.
Se a política formal de desenvolvimento regional, como no caso da UE, não privilegiou grandes corporações em seu rol de beneficiários, estas buscaram desenfreadamente em seus movimentos freqüentes de localização e deslocalização de novas e velhas unidades produtivas os favores das instâncias locais e regionais de governo, sendo quase sempre atendidas.
A Política de Desenvolvimento Regional, em termos formais, esteve mais atrelada à camada de pequenas e médias empresas. Mas nem todos os intervenientes nesse processo mostraram-se desinteressados no movimento das grandes corporações. Os governos locais prestaram-lhes o apoio necessário para que suas regiões fossem escolhidas com sítio de fabricação. O caso da Irlanda, único país dito da coesão a superar essa condição e que hoje apresenta um produto por habitante que supera com folga a média da UE (quase 10% acima da média européia), deveu muito ao afluxo de plantas de corporações globais, especialmente em setores de elevado conteúdo tecnológico.16 Dos desníveis de poder entre grandes corporações e governos regionais ou locais fracos advieram grande parte das tendências de deterioração da trilha da convergência, em que os aportes de capital de políticas regionais terminaram por se mostrar insuficientes para alterar, com eficácia, as preferências locacionais.
Não devemos esquecer que todo o ambiente econômico mudou desde o final dos anos 60. Isso significa que teorias e políticas também foram alteradas por força desses movimentos maiores da sociedade. Com efeito, na base desta guinada das políticas estavam mudanças sensíveis na concepção das teorias. Especialmente dos anos 80 em diante, elas se voltaram para as externalidades enquanto fatores importantes para o desenvolvimento, num reconhecimento da relevância do papel das instituições, da cultura, de esquemas comportamentais etc. (Molle e Cappellin, 1988, Cuadrado
16 Resultado que pode ser discutido diante dos elevados vazamentos ao exterior, sendo a Irlanda o país na Europa com o maior diferencial entre produto interno - PIB - e produto nacional - PNB.
Roura, 1995, Martin, 1999b). O processo envolveu a aceitação da força dos fatores endógenos na discussão do desenvolvimento, com o afastamento da tradicional identificação de deficiências ou lacunas e a adoção uma nova agenda positiva de mobilização dos atores e agentes locais para exploração das sinergias que eles podiam produzir.17
Como discutido antes, o projeto da União Européia foi ele mesmo também resultado dessas novas percepções que se impuseram para o desenvolvimento, sendo as políticas reestruturadas para fazer frente aos novos requerimentos e orientações. Seus objetivos, diretrizes e programas tiveram de ser revistos e ajustados a esses novos tempos. Mas mesmo que centrada na questão da competitividade e orientada para habilitar conjuntos econômicos-sociais no jogo da reprodução das relações sociais dominantes, a Política Regional, ainda assim, manteve sua face redistributiva, compensatória e vinculada à necessária regulação do desenvolvimento capitalista.
Os instrumentos oferecidos pela UE têm ampliado a capacidade das regiões de perseguir seus próprios objetivos de desenvolvimento. Uma tendência que ao lado da reduzida convergência produzida nos últimos anos (Fagberger e Verspagen, 1996; Martin, 1999b; Dunford et alli, 2001b) poderia levar à conclusão precipitada de que as políticas da UE adotaram uma perspectiva que favoreceu apenas o plano “ autocentrado” de política. Houve uma efetiva melhoria das condições para implementação de políticas afetas àquele plano que, entretanto, não substituíram as orientações e critérios básicos estabelecidos desde a criação do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Regional – o FEDER. De fato, a UE continuou a dedicar esforços para regular o desenvolvimento regional, sem que isso obstasse as iniciativas acopladas aos critérios de competitividade. Considerando-se os dois objetivos coesão e competitividade, a UE lida simultaneamente com ambos os planos de política antes delineados. Tendo-se isso em mente, torna-se mais fácil compreender o tipo de divisão do trabalho estabelecido entre a União, os governos nacionais e as regiões.
17 Isso não quer dizer que não tenham havido contribuições teóricas mais abrangentes no passado, que ultrapassasem as categorias mais simplórias das equações de crescimento econômico, incorporando insights obtidos em outras ciências sociais. Isso é facilmente perceptível em contribuições clássicas, como no conceito de “ habilidade para investir” de Hirschman (1961), necessário para lembrar a inexistência de sujeitos empreendedores nas economias periféricas.