A idéia de democracia participativa é historicamente bastante anterior a qualquer autor da modernidade. Ela é utilizada, com freqüência, para qualificar a democracia de Atenas dos séculos V e IV A.C. Na modernidade, é quase sempre utilizada como referência às concepções de pensadores como Rousseau, e às vezes, para adjetivar os delineios de uma concepção marxista clássica da democracia.
A concepção de democracia participativa surge nos últimos anos, no panorama mundial - anos 60 e 70 – por força dos novos movimentos sociais, como resultado de uma crítica à concepção clássica de democracia no campo leninista e também, como conseqüência das insatisfações criadas pela percepção dos impasses enfrentados pelo Estado liberal – democrático na sociedade de mercado possessivo, no século XX (BRANDÃO, 1997, p. 114).
A crise de legitimidade das representações políticas tradicionais (parlamento e partidos) e a pressão dos grupos sociais organizados ou dos cidadãos, individualmente, visando exercerem influência direta nos mecanismos de decisão do
poder do Estado, vêm oportunizando experiências tanto forjadas no seio dos movimentos organizados como no interior do próprio Estado, de mecanismos de alargamento da democracia (SOARES, 1996). No caso brasileiro, questões pertinentes são colocadas no centro do debate a respeito dessa problemática: Quais as possibilidades, no Brasil, da construção de uma ordem democrática? Como universalizar direitos em uma sociedade desigual, mas também muito diferenciada e multifacetada na ordem de suas contradições? (TELLES, 1996). A democratização da relação Estado / Sociedade Civil constitui um elemento diferencial na gestão e configuração das políticas sociais? Por que tanto interesse em estudar a democratização nas políticas sociais no Brasil nestes últimos anos, partindo das experiências dos mecanismos de gestão das políticas sociais, que indicam a possibilidade do exercício da democracia participativa?
Face às intenções de democratizar a gestão da coisa pública no Brasil, indagamos: É possível construir no Brasil um novo modelo de gestão das políticas sociais, baseado no protagonismo de segmentos da sociedade civil organizada considerando as origens da formação social patrimonialista, clientelista e autoritária da nossa sociedade e a sua agenda política e econômica atual?
O Brasil, país com tradição oligárquica, excludente e patrimonialista, os setores “sem voz e poder” da sociedade civil foram relegados e secundarizados nas suas aspirações. Esta cultura política resistente a perspectiva da radicalização da democracia pode ser explicado pela particularidade da formação histórica e social brasileira, que é legatária da herança colonial, que ainda não foi totalmente superada, que insiste nas marcas autoritárias do Estado e na sociedade, na cultura senhorial, no uso do patrimonialismo, o clientelismo, a privatização do público, a tutela e o favor. Aqui o desenvolvimento do capitalismo gestou-se por vias profundamente antidemocráticas, quase sempre se conectando em seus momentos de inflexão, com regimes ditatoriais: décadas de 30 / 64 / 85, regimes de exceção, Netto (1998), em que a sociedade civil, parafraseando Oliveira, (1999, p. 59) “foi destituída da fala, negando- lhe qualquer possibilidade de partilhar das decisões políticas, econômicas e sociais”. A cultura do consenso difunde o mito de que somos um povo pacífico, ordeiro e que
vivemos numa terra abençoada por Deus e pela natureza. Este argumento sempre é utilizado quando se quer abafar ou desmistificar os conflitos.
Estas são marcas da nossa formação social, que alimentam e são realimentados pelo o que Marilena Chauí considera como mito fundador da nossa sociedade.
Esse mito impõe um vínculo interno com o passado, isto é, com um passado que não cessa nunca, que se conserva perenemente presente e, por isso mesmo, não permite o trabalho da diferença temporal e da compreensão do presente enquanto tal. Um mito fundador é aquele que não cessa de encontrar novos meios para exprimir-se, novas linguagens, novos valores e idéias, de tal modo que, quanto mais parece ser outra coisa, tanto mais é a repetição de si mesmo (CHAUÍ, 2000, p. 09).
A crise do Estado, o agravamento da questão social e a luta pela democratização do país, a busca por novos espaços de participação da sociedade civil consubstanciou, entre outros aspectos, pela definição na Constituição de 1988, de instrumentos e mecanismos ativadores de publicização na formulação e controle da gestão das políticas públicas. Estabeleceu-se mecanismos de partilha de poder do Estado para a sociedade, vislumbrando um redesenho das relações Estado / sociedade civil, no campo das políticas sociais (RAICHELIS, 1998).
Na discussão acerca da necessidade do alargamento da democracia em nosso país, estão sendo construídos espaços institucionais e não - institucionais para o exercício além da democracia representativa. Além da reafirmação dos condutos clássicos da democracia representativa, abrem-se espaços, formais – legais, também, para o exercício da democracia participativa por meio de alguns instrumentos como: Plebiscito, referendo popular e projetos de iniciativa popular.
Se, em contextos anteriores, a sociedade se organizava de “costa para o Estado”, em função de sua organização, a partir do contexto da redemocratização, se coloca a necessidade de “entrar” no Estado, através de mecanismos públicos de interferência na gestão. É importante frisar o caráter público e não estatal destes novos mecanismos. No campo das políticas sociais, pode ser traduzido na criação de Conselhos institucionalizados de gestão paritários e deliberativos, cuja composição é formada por representantes do governo e da sociedade civil, com o objetivo de
formular, acompanhar e controlar as suas políticas concernentes. No entanto, estamos vivendo num contexto que contraria esses propósitos; estamos indo na contra corrente. Desse modo, as críticas às possibilidades da participação na gestão do social no Brasil se dão em vários aspectos. Diante da fragilidade dos Estados Nação e a ingerência das agências multilaterais nas decisões do Brasil – há uma verdadeira obediência ao receituário destas agências – têm levado ao simulacro da participação (ZAIDAN, 1998).
A esse respeito, este autor nos alerta para a preocupação da institucionalização dos mecanismos da participação social na gestão das políticas sociais, que para ele é problemática. Diz este autor, que “participação social não é metodologia”, não são os governos que vão criar um manual e ensinar aos cidadãos participarem e influenciarem na gestão. Daí sua crítica à participação social institucionalizada, pois no seu dizer, a participação social envolve conflito, jogo de interesses, dissenso, luta, desentendimento, o que o faz afirmar que o espaço de participação institucionalizado é limitado.
Nesta perspectiva, o autor supracitado faz uma crítica aos modelos de participação institucionalizada, supondo que as decisões tomadas nesses espaços são bastante limitadas no que se referem ao montante do orçamento. No que diz respeito aos investimentos chamados estruturadores, pela significação do montante de recursos e pelos interesses neles envolvidos, estas decisões não passam pelos Fóruns deliberativos institucionais de decisão, como por exemplo os Conselhos e os Fóruns de Orçamento participativo (ZAIDAN, 1998, p. 70).
Entre os arranjos importantes e que estão presentes no debate acerca da democratização das relações Estado e Sociedade no Brasil, destacaremos três mecanismos que se apresentam como centrais, para análise:
• Participação social na definição, elaboração e processos de escolhas das políticas sociais;
• Descentralização política, administrativa e financeira (distribuição de poder) e; • Controle democrático ou controle social.
Quando falamos em participação e controle social nos referimos à capacidade de fiscalização das ações do Estado. Possibilidade de novos atores interferirem na
produção de bens e serviços Este princípio da participação popular foi concebido no entendimento de que a participação política que queremos não se baseia simplesmente no ato de votar - democracia representativa, mas sim no ato de se organizar, o ato de propor, o ato de fazer pressão, o ato de se associar, o ato de fazer críticas coletivas e um dos canais estratégicos para o exercício desse tipo de participação ampliada são os conselhos paritários e deliberativos que foram criados no âmbito das políticas sociais (PEREIRA, 1998), com o objetivo de formular, fiscalizar, controlar e acompanhar as ações e os recursos de cada área específica.
Esses processos organizativos no seio urbano apresentam como traço comum o fato de terem surgido das contradições que ocorrem no cotidiano da população (TELLES, 1996).
Vai ser, portanto, a partir dos anos 80 que o Brasil passa a ser palco da revitalização dos setores da sociedade civil fragilizados e excluídos do modelo político e econômico até então adotado, que na luta pela democratização, colocou em xeque não apenas o Estado ditatorial, mas a rede de instituições autoritárias que atravessavam a sociedade e caracterizavam as relações entre grupos e classes.
Aquela década foi arena de amplo movimento de conquista democrática, porém, esta vem se restringindo ao aspecto formal, pois enquanto houve uma abertura da legitimidade dos partidos políticos, das eleições diretas, dos movimentos dos trabalhadores (sindicatos), ao mesmo tempo, houve também uma degradação das condições de vida da população, nunca vista anteriormente.
De que democracia estamos falando? Como discutir democracia sem questionar a desigualdade econômica? Pois, não experimentamos a socialização da economia nos restringindo à democracia formal. Esse é um debate que vem sendo travado por estudiosos das diferentes correntes teóricas e políticas, colocando os limites e as possibilidades da democracia, ou no dizer de Soares (1996) “os seus dilemas”. Mesmo levando em consideração os limites da democracia latino - americana, e especificamente a brasileira, não podemos desconsiderar a importância do processo de democratização dessa sociedade a partir dos anos 80, no qual os movimentos sociais se organizaram em diferentes setores, os sindicatos de
trabalhadores se fortaleceram, as demandas populares ganharam visibilidade. As aspirações por uma sociedade justa e igualitária expressaram-se na luta por direitos que acabaram consubstanciando em garantias legais, com o reconhecimento de novos sujeitos como interlocutores políticos.
Assim, as décadas de 80 e 90, constituem-se um paradoxo, pois experimentaram um processo de democratização política, acompanhada de recessão econômica, da escalada inflacionária, da crise fiscal do Estado, do agravamento da miséria, elementos constitutivos da considerada “década perdida” – a década de 80.
Não obstante, não resta dúvida que os espaços institucionais de participação social, apesar de seus limites, vêm favorecendo a emergência de novos atores sociais, multiplicando-se assim, a possibilidade de construção de novas identidades sociais.
Parafraseando Atílio Borón (1995), diante desse panorama não há dúvidas: talvez a tarefa mais urgente com que tem que se enfrentar os países da América Latina uma vez esgotado o dilúvio neoliberal será a reconstrução do Estado.
O FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL –
A PARTICULARIDADE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Neste capítulo, pretendemos trazer para análise as características, os aspectos políticos e econômicos da seguridade social - que foi implementada num contexto político e econômico internacional de reconhecimento da questão social, na década 40 - e o seu questionamento e crise a partir da década de 70. Enquanto no Brasil se defendia a seguridade social e a Constituição de 1988 formalizou esta conquista, esse modelo começa a ser criticado nos países desenvolvidos. Vai ser neste contexto de questionamentos da possibilidade da seguridade social, no âmbito internacional, que, no Brasil, ela é reconhecida legalmente. A seguridade social no Brasil abarca três políticas (Saúde, Previdência e Assistência Social) e é financiada pelas contribuições sócias, que formam o orçamento da seguridade social. Neste trabalho, procuramos enfatizar a tensão entre o uso dos recursos do orçamento fiscal e os recursos do orçamento da seguridade social e, em que estes vêm sendo utilizados. No tocante particularmente à Assistência Social, tentamos demonstrar a incompatibilidade entre os avanços legais e a agenda política de ajustes fiscais, nos anos 90, no Brasil.