Políticas de Educação: o Fundef e o Fundeb

de pagamento de serviços que permitiram aos munícipios assumirem o provimento de serviço de atenção básica com a certeza de que haveria financiamento. A Emenda 29, em caráter aditivo ao sistema já estruturado, destinou verbas mínimas à área de saúde e reprimiu a inserção de gastos estranhos dentro dessa pasta. Essa descentralização do provimento dos serviços para os munícipios não é garantia de que o padrão do atendimento de saúde no Brasil tenha alcançado nível de excelência. A qualidade do atendimento prestado pela rede pública depende da solução de diversas outras questões relativas ao nível de financiamento, melhoria de instalações, interiorização de profissionais, entre outros. Não obstante, o isolamento dessa área de flutuações politicamente oportunistas de financiamento não deixa de ser passo considerável no sentido da produção de um bem público de melhor qualidade.

fundamental, deixando de fora o ensino médio, o ensino infantil e o profissionalizante que completam o ensino básico.

Essa emenda significou a retenção automática de 15% da receita de Estados e Munícipios em fundos estaduais a ser redistribuída no interior dos Estados, entre governos municipais e estaduais de acordo com o número de matrículas no Ensino Fundamental de cada um dos governos. O governo federal estabeleceria valores mínimos por aluno e, caso o fundo estadual não alcançasse o patamar indicado pelo valor mínimo, o governo federal complementaria o valor necessário. Além disso, 60% dos recursos do fundo deveriam ser utilizados na valorização dos profissionais do magistério.

O Fundef funcionou como uma forma de redistribuição de receitas interna aos Estados, equalizando os gastos em educação fundamental dos munícipios e da rede estadual. Ao atrelar a cada aluno matriculado quantidade igual de verba, um município que tivesse rede de ensino que custasse menos que o valor retido previamente incorreria em perda de receitas. Esse excedente retido no fundo seria transferido para outro município ou para a rede estadual. Esses incentivos geraram um processo de municipalização das matrículas no ensino fundamental em detrimento das matrículas nas redes estaduais³⁷ (Rodriguez, 2001; Arretche, 2002b). O repasse das verbas do fundo também estava ligado à construção de um sistema de conselhos para a fiscalização desses recursos. O Fundef causou grandes perdas de verba em Estados que já possuíam sistema educacional descentralizado para os munícipios, como era o caso do Rio de Janeiro. A sua implementação foi combatida pelo governador Marcello Alencar que barganhou junto com outros governadores a disponibilização de verba compensatória para os Estados (O Globo, 1998b).

Apesar de funcionar como redistribuição intra-estadual de recursos, e garantir equidade entre as diferentes redes municipais dos Estados a partir do valor base por aluno, o Fundef não foi capaz de atacar desigualdades entre os Estados e regiões devido a definição muito cautelosa pelo Governo Federal dos padrões mínimos nacionais (Rodriguez, 2001). Esses padrões baixos estabelecidos pelo governo diminuíram a quantidade de dinheiro que foi repassada pelo governo federal aos fundos estaduais, a qual era a única forma de redistribuição entre Estados e regiões

37 Gomes (2009) argumenta que apesar de um incentivo a que os governos subnacionais buscassem mais matrículas, o fundo em si não explica os diferentes graus de municipalização. Pela lei, governos subnacionais poderiam concorrer por esses recursos, na prática isso não aconteceu. O grau de descentralização alcançado pelos diferentes Estados parece estar ligado também com a criação de incentivos dos próprios Estados para que os municípios assumissem a rede de educação fundamental.

estabelecida pelo plano. Apesar de uniformizar os gastos dentro dos Estados, o Fundef pouco fez contra as desigualdades regionais.

Passado o período de aplicação do Fundef, aprovou-se no fim do primeiro governo Lula o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb³⁸. Essa emenda constitucional modificou não só o objeto da política, passando a abarcar toda a educação básica, como aumentou a quantidade de receitas de Estados e Municípios vinculadas a esse fundo que passaram de 15% para 20% das receitas com impostos e os fundos de participação. A forma de repasse ainda é vinculada à quantidade de alunos de cada rede. Além disso, a contrapartida dada pela União também foi fixada, a partir de 2010, em 10% do valor total do fundo. Esse fundo também é temporário, tendo vigência prevista até o ano de 2020. A vinculação de 60% desse fundo ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pública foi mantida.

O Fundeb representou ampliação e melhoria do que foi feito durante o Fundef. A ampliação do seu enfoque e a definição clara da parte do financiamento devida pela União são respostas a grande parte das críticas sobre o caráter seccional e pouco redistributivo do Fundef.

Seus impactos sobre as redes estaduais e municipais de ensino ainda precisam ser avaliados.

Em 2008, em mais um passo para a valorização do magistério na rede pública, o governo federal sancionou a lei nº 11.738 de 2008 que criou o piso salarial mínimo das carreiras do magistério público da educação básica no país. Essa lei influencia diretamente os orçamentos de Estados e Municípios já que torna obrigatório que esses apliquem esse piso salarial a seus professores contratados. Mesmo sendo questionada no Supremo Tribunal Federal por alguns Estados³⁹, a lei foi considerada constitucional e tem trazido alguns problemas para os governadores no que tange o seu cumprimento.

As medidas em torno das políticas de educação e sua recente descentralização, ainda que menor do que na área da saúde, têm implicações semelhantes para os governadores seja na sua capacidade de implementar políticas públicas, seja na sua capacidade de exercer influência sobre redutos eleitorais através da distribuição de recursos. Aqui, mais uma vez, o governo federal exerceu efeito equalizador, ao transformar grande parte das verbas em receitas vinculadas a um

38 Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006.

39 ADI nº 4167 ajuizada pelos Estados de Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Ceará (BRASIL, 2008)

valor predeterminado por aluno. Essa medida dificulta a distribuição desigual de recursos dentro do estado, fundamento de qualquer modelo que estabelecesse trocas de apoio político.

Isso não significa, no entanto, que os governadores não tenham possibilidade de influência sobre o sistema educacional. Gomes (2009) mostra como alguns, inclusive, foram decisivos para acelerar o processo de descentralização através de incentivos à transferência de matrículas. Apesar do modelo de fundos estaduais criados pelo Ministério da Educação permitir concorrência entre Estados e Municípios pelas matrículas da rede fundamental, muitos governadores viram na transferência destas para os munícipios uma saída lucrativa, mesmo considerando que teria, como resultado, a perda de receitas. Não se pode esquecer que os Estados viviam momento de forte crise financeira e fiscal, e que tinham que se adequar às regras do plano de reestruturação patrocinado pelo Governo Federal que incluía diminuição de gastos de pessoal.

Dentro desse cenário, abdicar de gerir uma rede como a de educação fundamental significava saldo positivo no curto prazo.

Na área da educação, o que se apresenta também é um processo de criação de estrutura que coordene e permita o provimento do bem público. Aqui, o governo federal agiu através de legislação para igualar o valor gasto por aluno pelos munícipios do mesmo Estado e impedir o uso dessa área para fins eleitorais. Além disso, o Fundef e o Fundeb criaram formas de transferências de recursos que antecedem qualquer intervenção política, impedindo o uso desses recursos para outros fins.