Políticas de integração e desenvolvimento regional no Brasil

Após dezenas de anos em busca de uma metodologia que revigore equitativamente o território, em quesito de desenvolvimento socioeconômico e da tão sonhada integração nacional, com vistas à dispersão dos baixos índices econômicos e sociais nas regiões Norte e Nordeste do Brasil, ainda nos encontramos sobrepujados pela realidade resultante de um processo desigual e, ao que continua a ser reforçado nos dias atuais, presente na totalidade territorial de nosso país.

É interessante, do ponto de vista histórico, compreender a trajetória das políticas públicas que nortearam, estrategicamente, as ações de desenvolvimento no Brasil no intuito de verificar o formato dado ao gargalo regional pelo Estado brasileiro em cada composição do grupo político vigente. Embora nosso objetivo não nos permita adentrar de forma detalhada nesse tema, é de grande relevância tecer considerações acerca das políticas regionais que se efetivaram no decorrer dos anos. Consideramos a expressividade do tema no período entre as décadas de 1950 e 1970 no centro da agenda governamental, início do declínio em 1980 e o silenciamento total ao cabo de 1990, bem como de seu ressurgimento e institucionalização no ano de 2007. (ALVES; ROCHA NETO, 2014).

O período que lança o debate na agenda do Estado é caracterizado pelo projeto de industrialização do território brasileiro. Não obstante, o modelo desenvolvimentista adotado estava relacionado às políticas que visavam o crescimento econômico através da indústria, compreendendo da década de 1920 até a metade dos anos de 1970. (UDERMAN, 2015). A esta altura, abrasados pelo modelo desenvolvimentista, já hegemônico em 1950, instituições e departamentos do governo serviam de escopo inicial na construção de uma baixas ou nulas e não têm o poder de competir economicamente, muito menos de atrair capital, tecnologia e outras peças da globalização.

política de desenvolvimento baseada na acumulação de capital industrial, validando os planos de desenvolvimento compostos. (LESSA, 1964 apud UDERMAN, Ibid, p. 106).

Uderman afirma que o modelo permitia a efetivação de uma série de medidas transcritas através do Estado:

Seja através da formulação de políticas econômicas, da concessão de crédito de longo prazo, de investimentos em infra-estrutura (sic) ou no próprio sistema produtivo, a intervenção do Estado apresentava-se decisiva, estimulando o aporte de capital estrangeiro e de capital privado nacional e viabilizando uma aglutinação de recursos indispensável para a constituição de um parque produtivo de relevo. (Ibid., p. 106).

O sucesso da política de desenvolvimento tal como estava posta, acrescia a economia das regiões Centro-Sul do país em comparação as demais, enfatizando a necessidade de trazer a temática regional para a discussão política do governo. Vale mencionar que o Nordeste foi indiretamente beneficiado com a integração rodoviária e que “[...] a expansão do setor de petróleo e os gastos efetuados na Bahia geravam efeitos multiplicadores que dinamizavam a economia do estado e da região” (UDERMAN, 2015, p. 107).

A tentativa de inserir as regiões periféricas na corrida de integração nacional encontrava o principal entrave na carência de estruturas de planejamento capazes de definir os rumos corretos a serem tomados. No ano de 1959, através da Lei nº 3.692, de 15 de dezembro, é criada a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, passo importante na consolidação do modelo de intervenção voltado ao desenvolvimento regional. A SUDENE coordenava todos os programas e projetos circunscritos à região Nordeste, buscando atrair investimentos por meio de incentivos fiscais, planejava e executava as intervenções e tinha como principal agente o Banco do Nordeste do Brasil – BNB (UDERMAN, Ibid.).

De acordo com Uderman (Ibid., p. 108), “o empobrecimento progressivo de áreas como o Nordeste poderia impedir o florescimento de um grande mercado”, o que suscitava ações urgentes para transformar a dinâmica de consumo regional e ampliar a lucratividade. A ideia de combate às disparidades consistia em sair de uma política de assistencialismo, como propunha o documento “Uma Política de Desenvolvimento para o Nordeste” formulado pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste – GTDN, liderado por Celso Furtado, base da qual se armava a estratégia da SUDENE.

Partindo de um diagnóstico da economia regional, o documento recomendava uma ampla reforma na base de produção rural – incluindo a

reformulação da política de aproveitamento de solos e águas nas áreas afetadas pelas secas, uma reorganização da economia da região semiárida que contemplasse a abertura de frentes de colonização e a ampliação da oferta regional de alimentos –, além da intensificação dos investimentos industriais e do enfrentamento de problemas relacionados à oferta de energia elétrica e ao melhor aproveitamento das tecnologias disponíveis. Do ponto de vista industrial, propunha-se o fortalecimento da matriz produtiva regional através de incentivos tributários, com vistas a reorganizar as indústrias tradicionais e modificar a estrutura da economia da região através da instalação de indústrias de base. (GTDN, 1959 apud UDERMAN, Ibid., p. 108).

Apesar de sua criação vir como resposta à desigualdade entre as regiões, agravada, acentuadamente, pelo processo de industrialização do Brasil, a SUDENE não consegue desconstruir o sistema de concentração das atividades econômicas em torno da região polarizada. Essa constatação é corroborada por Cano (1985 apud Uderman. Ibid. p. 109), para a qual “[...] as políticas de industrialização regional apoiaram a implantação da moderna indústria comandada pelo capital externo à região, que pouca vinculação estabelece com a massa populacional de baixa renda predominante no Nordeste.”

Embora a rentabilidade da indústria no Nordeste ganhasse contornos favoráveis, o reinvestimento dos lucros era de tal forma inferior que a economia intra-regional permanecia estagnada e a modernização da indústria, requerida pelas novas demandas da tecnologia, não podia efetivar-se. Contudo, a dinâmica da indústria nordestina girava em torno das ordens e do capital externo à região, contradizendo o objetivo inicial proposto pela SUDENE de internalizar a renda e aumentar os postos de emprego, motivo pelo qual as diferenças no território nordestino foram ainda mais reforçadas.

Diante da exposta lesão – desigualdade - do Nordeste brasileiro, o governo federal parecia não ter mecanismos que pudessem atuar sem torná-la ainda mais grave. Estamos ainda tratando do momento vivido nos anos de 1970, mas não parece atual tal realidade? Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) I, II –, ao que mostra a história, também se tornara um fracasso frente à distribuição de renda intra-regional, forjando um espaço de capital ainda mais concentrado. Apesar disto, Portugal (2018, p. 11) afirma que o “[...] Brasil experimentou entre 1969 e 1974 um período de grande crescimento, conhecido como “milagre econômico”, o que intensificou o processo de substituição de importações e a integração econômica das regiões”.

Com a chegada da crise mundial no final dos anos 19703 _{o governo adota medidas}

restritivas e fecha as portas aos programas voltados ao desenvolvimento e fortalece a base que cuida dos interesses nacionais (UDERMAN, Ibid.). A década de 1980 é marcada pelo processo de esfriamento das necessidades regionais, assim sendo, o planejamento regional foi se fragmentando e perdendo visibilidade enquanto prioridade na agenda da política nacional.

A onda neoliberal e a nova ideia de modernização da economia renovam a pauta de interesses do Estado dando-lhe uma nova missão, a missão de se distanciar da ação para o território e regular de acordo com as demandas do capital. O novo modelo de ação se baseava num sistema competitivo, de restruturação produtiva e regulação econômica. Nos primeiros anos de 1990, os projetos de desenvolvimento se encontravam engavetados. No entanto, é importante mencionar que neste período, a economia nacional alcançou ajustes positivos a partir do aumento substancial de investimentos no país.

Na metade de 1990, o Plano Plurianual (PPA) 1996-1999, cria uma nova modalidade de desenvolvimento e integração para o país, com a novidade das parcerias com a iniciativa privada, respondendo aos critérios de uma economia em tons de globalização. Os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento – ENIDs, em suas duas versões (a segunda versão nasce com o PPA 2000-2003), a grosso modo, objetivavam equilibrar o desenvolvimento nacional e promover a distribuição de renda, além de integrar as regiões com vistas à incorporação no mercado internacional (TAVARES, 2016).

Tavares afirma:

Ao longo desse processo (em cerca de 8 anos) os eixos foram considerados o principal instrumento de dinamização territorial e abordaram as infraestruturas econômicas, de informação e conhecimento, de desenvolvimento social e de meio ambiente. E, como estratégia de atração de investimentos, tornaram-se uma ação pública a partir da provisão de recursos públicos e privados para irradiar o desenvolvimento [...] (Ibid., p. 673).

A projeção das ações nos ENIDs propunha-se a corrigir as disparidades espaciais e sociais, através da construção de infraestrutura nas regiões, aproximando-se do conceito de região de planejamento. Foram definidos nove eixos: Sul; Sudoeste; Rede Sudeste; São Francisco; Araguaia-Tocantins; Oeste; Transnordestino; Madeira - Amazonas; e Arco

3 _{A crise mundial que iniciara em 1970 foi “[...] desencadeada pelo segundo choque do petróleo e pela grande}

instabilidade do sistema monetário internacional [...]”, resultando na drástica transformação do planejamento político para o desenvolvimento regional, focando em questões de prioridade nacional (UDERMAN, 2015, p. 112).

Norte. Dentro dessas regiões foram diagnosticadas potencialidades e demandas que reiteravam a necessidade de investimentos em transportes, energia e telecomunicações. Em seguida, foram reorganizadas em quatro regiões definitivas: Rede Sudeste, Eixos Sudoeste e Eixo Sul; Eixo Oeste e Eixo Araguaia-Tocantins; Eixo São Francisco e Eixo Transnordestino; e Eixo Madeira-Amazonas e Arco Norte (Figura 1).

Figura 1 − Eixos no PPA 1996/1999

Fonte: Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, 2002.

Cada uma das regiões apresentava uma “função” específica dentro de uma totalidade econômica, expressivamente marcada pelas características provenientes de um processo diferenciado de desenvolvimento socioeconômico, o que apontava para uma consequente falha em relação aos espaços mais carentes que pouca atração suscitavam para os projetos privados.

A cultura da globalização, em questões como esta, difundiam a necessidade de fragmentação do território e da sociedade, assim como nos aponta Santos (2017):

Ao menos em um primeiro momento e sob o impulso da competitividade globalizadora, produzem-se egoísmos locais ou regionais exacerbados, justificados pela necessidade de defesa das condições de sobrevivência regional, mesmo que isso tenha de se dar à custa da ideia de integridade

nacional. Esse caldo de cultura pode levar à quebra de solidariedade nacional e conduzir a uma fragmentação do território e da sociedade. (p. 94).

A proposta dos eixos resultou em uma nova regionalização e justificava-se na premissa de desconcentração de projetos e investimentos, mas no quesito social, mais uma vez, tivemos um déficit que conjura à marginalização do povo nordestino (TAVARES, 2016). Em decorrência às mudanças na estrutura política, mais tarde, os eixos foram excluídos dos planos de gestão nacional.

Os acontecimentos que até aqui moveram a política de desenvolvimento consistiam em uma concepção fortemente vinculada à noção de desenvolvimento industrial. No entanto, esse paradigma é transformado com a apropriação do conceito de capital social. Apesar de não ser um conceito novo, o capital social é incorporado na avaliação de projetos de desenvolvimento pelo Banco Mundial que distinguia quatro tipos de capital, dentre eles o social. De acordo com D’Araújo (2003), o termo trata da capacidade da sociedade em estabelecer relações interpessoais de cooperação com o intuito da produção de bens coletivos. Os investimentos coordenados em capital físico e humano reorganizam a ideia de desenvolvimento.

O papel do Estado na formação do capital social encontra apoiadores e opositores, sua ação na criação de políticas públicas é defendida como sendo um fértil campo para a livre organização dos agentes e instituições. Dessa forma, o Estado passa a exercer o ofício de mobilizador de capital social.

O reconhecimento da relevância da ação intervencionista do Estado não representaria, nesse contexto, um acirramento das contradições entre as práticas desenvolvimentistas e neoliberais, mas um claro arrefecimento dos conflitos, à medida que as novas estratégias tornariam mais difusas as ações públicas, afastando-as do foco produtivo direto. O Estado assume, então, um papel indireto na promoção do desenvolvimento, cuidando da organização das bases de apoio ao fortalecimento produtivo. (UDERMAN, 2015, p. 118).

Com a consciência da importância da participação popular e eleição de um presidente do Partido dos Trabalhadores (PT), o sr. Luiz Inácio Lula da Silva, empossado no ano de 2003, temos uma ressignificação das diretrizes que moviam as políticas de desenvolvimento regional que, então, se deslocam aos novos espaços sub-regionais descritos pelo Programa Brasil de Todos. Se intensifica o apoio à criação de núcleos produtivos “como uma oportunidade singular para a desconcentração espacial da produção

e a valorização dos recursos potenciais dispersos no território nacional.” (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2003, p. 101).

A Política de Desenvolvimento Regional (PNDR), instituída em 2003, apresentava- se como uma nova fase para o desenvolvimento, agora entendido por uma visão multifacetada e englobando várias dimensões, sociais, econômicas e ambientais.

Para tanto, em 2004 foi criado o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais, com a incumbência de gerir as ações coordenadas do governo no apoio a Arranjos Produtivos Locais (APLs). O PPA 2004-2007 (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO..., 2003, p. 17) traz um viés jamais visto na política de desenvolvimento brasileira, estando no centro das discussões, a classe trabalhadora é entendida como potencial de consumo em massa e, a partir disto, torna-se o horizonte para o qual se desdobram os investimentos do Governo Federal no intuito de distribuir as riquezas favorecendo a ampliação da base de consumo de massa. É claro que este é apenas um dos pontos fundamentais descritos como objetivos da política social estabelecida.

A nova política sugeria que o desenvolvimento devia ser construído em âmbito local, considerando as potencialidades desses espaços numa perspectiva a longo prazo. Neste enfoque, o governo deixa passar um fato importante sobre o território, sua heterogeneidade. Na tentativa de reaplicar metodologias de sucesso em outros locais, negligenciava-se a estrutura presente e a falta de condicionantes para que o mesmo sucesso pudesse vir a ser galgado em todas os espaços submetidos ao modelo. Tal falha foi admitida posteriormente, afirmando que “o município é uma instância adequada de controle, mas nem sempre de Planejamento” (BRASIL. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO..., 2003, apud UDERMAN, 2015, p. 123), o que não promovia a inserção das regiões dentro do processo de desenvolvimento nacional.

Abrimos um parêntese para admitir que as políticas públicas que redefiniram o lugar do trabalhador no Brasil são, até hoje, o maior triunfo e mecanismo de inclusão social da democracia brasileira, assim como prevista no PPA 2004-2007 (BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO..., 2003, p. 5), “a essência deste Plano Plurianual é fazer da justiça social a nova alavanca do desenvolvimento.”

Os principais programas direcionados à política de desenvolvimento regional pelo dito governo foram o Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub- Regionais (PROMESO), destinado ao desenvolvimento sustentável de 12 Mesorregiões, Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido (CONVIVER), o

Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, e o programa que estabelecia as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) (VIANNA et al., 2006).

Em 22 de fevereiro de 2007, através do Decreto n° 6.047, foi normatizada a Política de Desenvolvimento Regional (PNDR):

Em suma, trata-se de um novo horizonte para as políticas de desenvolvimento, em que o objetivo de crescimento econômico necessariamente se associa à mobilização cívica, à cooperação, à valorização das identidades locais e regionais e à inclusão participativa de amplos setores da sociedade. (BRASIL, Ministério da Integração Nacional, 2007, p. 9).

Ainda em 2007, foram recriadas as superintendências extintas em 2001, entre elas a SUDENE, as quais “[...] ficaram responsáveis pela gestão e articulação com politicas (sic) públicas existentes, de ministérios, estados ou municípios, visando convergir as ações estatais.” (PORTUGAL, 2018, p. 18).

Apesar do aparato teórico do qual se constituía a base para a nova agenda sobre o tema, a fragilidade herdada das décadas de 1980 e 1990, em cujo período não havia um projeto eficiente para o desenvolvimento regional, não permite que as ações previstas saiam do papel com o êxito estimado (ALVES; ROCHA NETO, 2014). Sobre sua ineficiência prática, o Relatório de Avaliação da PNDR declara que, “a Política Regional caracterizou- se como um conjunto de ‘instrumentos sem uma política’” (BRASIL, MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2011, p. 89). Sem embargo, não se pode negar que a PNDR foi a materialização primeira da tentativa de instituir uma política de desenvolvimento regional no Brasil (ALVES; ROCHA NETO, Ibid.).

Após o Golpe de 20164_{, a instabilidade política e econômica desestabiliza as ações}

em prol do desenvolvimento regional. Corroborando com essa ideia, Portugal (2018) afirma que:

A mudança de governo no Brasil em 2016 trouxe ideias similares à dos anos 1990 e no que tange a atuação do Estado sobre os problemas regionais, a tendência é incentivo a (sic) projetos de logística e parcerias com a iniciativa privada, porém ainda não é claro o posicionamento como tal, pois o ajuste macroeconômico e a instabilidade politica (sic) atual deixam para segundo plano, ações do Estado como a Politica (sic) Regional. (PORTUGAL, 2018, p. 21).

4 _{Dada a violência com a qual a democracia brasileira foi atacada e diante do processo de impeachment da}

presidenta Dilma Rousseff, concretizado em 2016, concordamos com Oliveira (2016) ao se referir ao mencionado processo como sendo a última fase que consolidou o golpe ao Estado brasileiro no referido ano e cujos desdobramentos vêm sendo refletidos em nosso sistema político até os dias atuais.

Acerca do novo cenário político no país, novas análises sobre a estrutura e ação para o desenvolvimento do Nordeste se tornam incompletas, visto que não se completou nem um ano do empossamento do então presidente da República.

Adiante, tratamos do plano de governo apresentado através dos EIDPs, objeto que fundamenta nossa problemática e confirma-se como ferramenta que serve ao processo de organização espacial.

3 EIXOS INTEGRADOS DE DESENVOLVIMENTO DA PARAÍBA: DA ESTRATÉGIA À