Uma questão precisa ficar clara logo de início ao tratar do assunto política: nada de política partidária aqui155. Essa abordagem está relacionada àqueles eixos de ações fixadas no âmbito legislativo e executadas no plano político governamental. Isso quer dizer que ao se falar de políticas públicas, ao menos dois aspectos devem ser verificados de pronto, primeiro, o de caber ao legislador elaborar leis definindo linhas de ação do Estado em prol de um determinado setor, grupo de interesse e/ou coletividade e, segundo, ao executivo, exercer o papel prático de executar os programas que levem a determinados destinatários, aquelas ações que repercutem em favor de um alvo escolhido prévia e intencionalmente156.
154
Interessante lembrar o “modelo inglês, surgido após a revolução dos barões, em 1214, contra o excesso de tributação de João Sem-Terra. A Revolução Americana de 1776 explode contra o aumento da tributação, provocada pelas leis „Tonwshend‟. E o modelo francês (1789/91) é nítida reação do povo francês contra o excessivo peso impositivo dos gastos da coroa. Três Constituições, três modelos, três revoluções tributárias.” (Martins, Ives Gandra da Silva. Estatuto Constitucional do Contribuinte – Os limites impostos à fiscalização. Grandes Questões Atuais do Direito Tributário – 10º Volume, Coord., Valdir de Oliveira Rocha, Dialética, São Paulo, 2006, p. 220)
155
Maria Paula Dallari Bucci, ao escrever sobre políticas públicas destaca não se tratar de política partidária “mas política num sentido amplo, como atividade de conhecimento e organização do poder”, embora realce que “na prática elas estão entrelaçadas” (BUCCI, Maria Paula Dallari.Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 242). Assertiva interessante a de Gilberto Bercovici: “Constituição, Estado e Política não podem ser entendidos separadamente, sob pena de cairmos no mais ingênuo e contraproducente instrumentalismo.” (São Paulo: Saraiva, 1989, p. 9).
156
É importante ressaltar que essa abordagem está relacionada à definição clássica da tripartição de poderes de Montesquieu, onde cada esfera de poder (executivo, legislativo e judiciário) – sistema de freios e contrapesos – tem sua função precípua, embora saibamos que, secundariamente, realizam funções típicas uns dos outros. Por isso que, no âmbito das políticas públicas não se pode falar em termos absolutos que elas nascem apenas do legislativo. Segundo Maria Paula Dallari Bucci “A teoria política cunhada no liberalismo atribui a função formadora do direito à competência exclusiva do Poder Legislativo, sede da representação popular. [...] Em matéria de políticas públicas, o acerto dessa visão se confirma em relação a programas de longo prazo cuja realização ultrapassa a duração de um governo. Os objetivos de interesse público não podem ser sacrificados pela alternância no poder, essencial à democracia. As leis de plano, portanto, conciliam princípio republicano e democrático com as demandas da estabilidade e da governabilidade. Todavia, como programas de ação, ou como programas de governo, não parece lógico que as políticas possam ser impostas pelo Legislativo ao Executivo. A origem normativa da política pública, mesmo que resulte da iniciativa legislativa do governo (Poder Executivo), é do Poder Legislativo. No entanto, diante da dimensão assumida hoje pelo fenômeno da normatividade do Poder Executivo, é de se pensar que o mais adequado seria a realização das políticas pelo Executivo, por sua própria iniciativa, segundo as diretrizes e dentro dos limites aprovados pelo legislativo. [...] Esse fenômeno foi analisado também por Fábio Konder Comparato, que constata a generalização, nos países do Ocidente, da „parcial transferência ao Executivo da própria tarefa de fazer leis‟ (Planejar o Desenvolvimento: a perspectiva institucional. _________. Para viver a democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989, p. 101), tendência de que não se exclui o Brasil, adepto dos decretos-leis no regime constitucional de 1967/69 e das medidas provisórias, que se converteram no principal instrumento legislativo do
Antes porém de adentrar nos aspectos já enumerados acima, oportuno dizer que para Maria Paula Dallari Bucci, em obra de 2002, “Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.”157
Suscinta e objetiva, no entanto, muito adequada a definição dessa publicista.
Alguns anos depois a mesma autora, em outro livro, amplificou a definição, escrevendo que:
política pública é programa de ação governamental que resulta de
um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados –
processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo,
processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do
estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a política deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessários à consecução e o intervalo de tempo em que se separa
o atingimento dos resultados.158
Essas definições trazem problemas a serem resolvidos que, embora não seja nosso objetivo respondê-los, não é demais destacar alguns aspectos aqui. Um, sobre a legitimidade quanto a propositura de políticas públicas, se do Legislativo ou do Executivo159; outro, sobre o modelo de Estado que se vislumbra ao tratar sobre políticas públicas160; terceiro, as dimensões161 que delas se extrai; quarto, sua
governo sob a égide da Constituição de 1988.” (Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo:Saraiva, 2002, ps. 271/272.)
157
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 241.
158
Idem, p. 39. 159
Ainda que an passan, abordamos essa questão linhas acima, em nota de rodapé, bebendo na fonte de Maria Paula Dallari Bucci, como esse aspecto tem sido tratado à luz da teoria política e do modelo de Estado.
160 “Uma primeira dificuldade em se trabalhar com a noção de política pública em direito diz respeito à relação e o modelo de Estado. Pois, se se concebe a política pública como criação do Estado de bem-estar, expressa sempre como forma de intervenção do Estado, e, se adota como premissa a exaustão do Estado de bem-estar – o que é uma constatação não apenas de autores neoliberais – seria discutível definir o Estado contemporâneo como „fundamentalmente, Estado implementador de políticas públicas. Teria sentido falar em Estado implementador de políticas públicas no ocaso do erro do Estado do bem-estar?‟ [...] Mesmo assim, a noção de política pública é válida no esquema conceitual do Estado social de direito, que absorve algumas das figuras criadas com o Estado de bem-estar, dando a elas um novo sentido, agora não mais de intervenção sobre a atividade privada, mas de diretriz geral, tanto para a ação de indivíduos e organizações, como do próprio Estado.” (idem, p. 244, 245 e 247).
161 “Como categoria analítica, as políticas públicas envolveriam sempre uma conotação valorativa; de um lado, do ponto de vista de quem quer demonstrar a racionalidade da ação governamental,
adequação ao direito162; quinto, seu necessário pressuposto de planjeamento163; sexto, o processo de escolha das políticas públicas164; e, em sétimo lugar, a judicialização das políticas públicas165.
No caso em estudo, o benefício fiscal-financeiro guarda as características contidas no conceito emprestado de Maria Paula Bucci. É um programa de governo166, criado por lei estadual167, organizando a forma de incentivar a iniciativa privada, com escopo de fomentar a implantação e expansão de atividades que promovam o desenvolvimento industrial, repercutindo em desenvolvimento econômico regional e redução de desigualdades sociais, através de metas traçadas em projetos aprovados por órgãos de Estado, num prazo de tempo previamente estipulado.
apontando os vetores que a orientam; de outro lado, da perspectiva dos seus opositores, cujo questionamento estará voltado à coerência ou à eficiência da ação governamental. Essa dimensão axiológica das políticas públicas aparece nos fins da ação governamental, os quais se detalham e concretizam em metas e objetivos. Não obstante, há também uma dimensão prática, factual, na idéia de política como programa de ação governamental para um setor da sociedade ou um espaço geográfico” (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 252).
162
“Na verdade, a crise do modelo normativista e dedutivo, em certa medida reducionista, leva a novos modelos de representação do direito, em que as técnicas de legislação e decisão não se baseiam mais exclusivamente em regras, mas também em princípios e objetivos (Danièle Bourcier, Modèliser la décision administrative. Réflexions sur quelquer paradigmes, in Le droit administratif em mutation, org. Jacques Chevalier, Paris, PUF, 1993, p. 258.)” (Idem, p. 253).
163 “Frequentemente as políticas públicas se exteriorizam através de planos (embora com eles não se confundam), que podem ter caráter geral [...], regional, ou ainda setorial, [...]. Essa discussão nos remete ao caráter do planejamento, que a Constituição brasileira define, de maneira peculiar, como „determinante para o setor público e indicativo para o setor privado‟ (art. 174).” (Idem, p. 259 e 258). Para Gilberto Bercovici “O processo de planejamento começa e termina no âmbito das relações políticas, ainda mais em um regime federativo, como o brasileiro, em que o planejamento pressupõe um processo de negociação e decisão políticas entre os vários membros da Federação e setores sociais.” (BERCOVICI, Gilberto. A Constituição Econômica e Desenvolvimento – uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 71)
164 “As políticas públicas devem ser vistas também como processo ou conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definição dos interesses públicos reconhecidos pelo direito.” (BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 264)
165 “Finalmente, a interpenetração das atividades legislativa, governamental e executiva, com a formulação das políticas públicas, coloca o problema do modo de controle dos programas pelo Poder Judiciário.” (idem, p. 272).
166
Não de um governo apenas, mas confirmado como de Estado (unidade federativa), o que, diga-se de passagem, é muito positivo, dado a continuidade, coisa rara em nosso país. Não é demais frisar a doutrina de Maria Paula Dallari Bucci que, ao escrever sobre a competência do Poder Legislativo quanto à formação do direito, decorrente da teoria política cunhada no liberalismo conclui que “Em matéria de políticas públicas, o acerto dessa visão se confirma em relação a programas de longo prazo cuja realização ultrapassa a duração de um governo. Os objetivos de interesse público não podem ser sacrificados pela alternância no poder, essencial à democracia. As leis de plano, portanto, conciliam princípio republicano e democrático com as demandas da estabilidade e da governabilidade.” (Idem, p. 271).
167
O PRODEI foi criado pela Lei nº 5.323, de 19 de julho de 1988 e alterado ao longo do tempo pelas leis Lei 5.741/91, Lei 6.688/95, Lei 6.896/97; 8421/2005 e Lei 8.630/06.
Inserida nesse contexto de política pública está a política tributária que, para Rogério Vidal, “vem a ser o processo pelo qual o ente tributante, analisando suas funções e atribuições, decide a forma e o grau pela qual será realizada ou não a imposição tributária.”168
Desse conceito destacamos as seguintes figuras: processo, ente tributante (competência), forma (instrumento legislativo), grau (amplitude no tempo, espaço e dimensão) e, até, se deve ou não haver imposição tributária169. E nessa linha, “Muitas vezes o governo estará fazendo política tributária utilizando-se de mecanismos fiscais de não tributação como isenções, incentivos fiscais, adoção de alíquota zero, não majoração ou criação de novos tributos, ou até extinção ou redução de tributos existentes.”170
Objetivamente, portanto, o benefício fiscal-financeiro matogrossense – PRODEI, é uma política pública posta em prática. É a concretização de direito previsto na Constituição171, pois, “de nada adianta ter direitos universalmente declarados, se os mesmos não são passíveis de exercício na comunidade na qual o indivíduo vive”.172
168
MARTINS, Rogério Vidal Gandra da Silva. A Política Tributária como Instrumento de Defesa do Contribuinte. A defesa do contribuinte no direito brasileiro, IOB: São Paulo, 2002, p. 27.
169
Para nós não há incongruência com o art. 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Até porque polêmico e questionado sua constitucionalidade. De qualquer forma, ele deve ser interpretado à luz dos artigos seguintes, sobretudo o art. 14 (também questionado por alguns), que permite, mediante certas condições, a não imposição tributária. Gilberto Bercovici, sobre a matéria é categórico ao afirmar que “Essa limitação da atividade planejadora exclusivamente às dotações orçamentárias é agravada pelas restrições impostas, recentemente, à atuação do Estado em todos os níveis pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000). Independentemente do mérito de buscar o controle dos gastos públicos, impedindo o seu desperdício, esta lei, visivelmente, impõe uma política de equilíbrio orçamentário a todos os entes da Federação. A única política pública possível passa a ser a de controle da gestão fiscal. A Constituição não contempla o princípio do equilíbrio orçamentário. E não o contempla para não inviabilizar a promoção do desenvolvimento, objetivo da República fixado no art. 3º, II. A implementação de políticas públicas exige, às vezes, a contenção de despesas, outras, gera déficits orçamentários. Não se pode restringir a atuação do Estado exclusivamente para a obtenção de um orçamento equilibrado nos moldes liberais, inclusive em detrimento de investimentos na área social, que é o que faz a Lei de Responsabilidade Fiscal. (BERCOVICI, Gilberto. A Constituição Econômica e Desenvolvimento – uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 81).
170
MARTINS, Rogério Vidal Gandra da Silva. A Política Tributária como Instrumento de Defesa do Contribuinte. A defesa do contribuinte no direito brasileiro. IOB: São Paulo, 2002, p. 28.
171
ARAÚJO, Ana Luiza Gomes de. As Políticas Públicas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: http://www.domtotal.com/direito/uploads/7.pdf. Acesso em: 10 fev. 2012, p. 1.
172
FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. In Políticas Públicas: A Responsabilidade do Administrador e do Ministério Público, 1ª edição, São Paulo: Max Limonad, 2000, apud ARAÚJO, Ana Luiza Gomes de. As Políticas Públicas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: http://www.domtotal.com/direito/uploads/7.pdf. Acesso em: 10 fev. 2012, p. 4.
Isso fica muito claro na Mensagem173 do Governador do Estado à Assembleia Legislativa justificando a Lei nº 5.323, de 19 de julho de 1988 que criou o PRODEI, destacando-se:
Estamos, desta feita, encaminhando a Vossa Excelência para a competente apreciação e aprovação por parte desse Egrégio Poder Legislativo o incluso Projeto de Lei que cria o Programa de Desenvolvimento Industrial do Estado de Mato Grosso.
A par de vertiginoso crescimento das atividades primárias do Estado, consubstanciadas na agricultura e na pecuária, está experimentando o nosso Estado um promissor desenvolvimento da indústria, e consequentemente, do comércio.
A necessidade de o Estado de Mato Grosso oferecer perspectivas favoráveis à instalação de novas empresas é fato reconhecido por todos quantos pugnam pelo nosso Progresso.
Com a presente iniciativa pretendemos adotar uma sólida e efetiva política de incentivos financeiros, tendo como parâmetros a geração do ICM, com vistas a fomentar o desenvolvimento industrial do Estado de Mato Grosso, com ênfase para a agroindústria.
A concessão dos incentivos trará benefícios em mão dupla e servirá como forma de acelerar o desenvolvimento industrial do Estado a partir de prioridades estabelecidas relativamente às atividades e regiões onde os empresários deverão ser implantados.
Este Programa viria complementar as providências já existentes para atração de indústria e desta forma criar condições para que no Estado de Mato Grosso seja industrializada a matéria-prima e comercializada como produto acabado, aumentando a receita tributária do Estado, a fixação do homem ao campo através da geração do emprego e aumento da renda.
Consoante podem constatar Vossas Excelências, trata-se o presente Projeto de Lei de medida que poderá resultar, em curto espaço de tempo, na redenção do Estado de Mato Grosso. É do conhecimento geral de que as exportações devem ser, preferentemente, de manufaturados.
As perspectivas que nos oferecem a navegação fluvial, a futura estrada de ferro que ligará o Estado ao restante do País, e, a nova via que nos levará até o Oceano Pacífico, nos levam a pensar seriamente nas possibilidades industriais de Mato Grosso.
Se alicerçarmos nossa indústria em nossa matéria-prima, especialmente, a agroindústria, com certeza, dentro de poucos anos, será fantástica a pujança de Mato Grosso na agropecuária, na indústria, e por conseguinte, no seu comércio interno e externo.
173
Mato Grosso esperou demais por esta iniciativa. Por esta razão, ousamos solicitar os bons ofícios de Vossa Excelência, Senhor Presidente, no sentido de dar ao presente incluso Projeto de Lei tramitação em REGIME DE URGÊNCIA, na forma do artigo 32, § 10, da Constituição Estadual.
Nesse passo, vislumbra-se que essa política pública estabelecida é fruto de um interesse público detectado pelo governante como ampla e que perdura há muitos anos naquele estado.
3. Interesse Público e o princípio da supremacia do interesse público sobre o