Políticas públicas: aspectos teóricos e conceituais

A desigualdade social é uma realidade presente, de modo geral, em todos os países, a qual não se materializa apenas em péssimas condições de vida, mas também na assimetria de oportunidades entre os indivíduos e grupos sociais. A natureza da exclusão mostra-se extremamente complexa, e cujas supostas “causas” e as possíveis “soluções” apresentam-se diferentes e muitas vezes divergentes para os diversos agentes e grupos sociais. Cabe ao Estado a redução de tais desigualdades como forma de promover o amadurecimento da soberania e o desenvolvimento nacional. O desafio é atender às diversas demandas sociais de forma descentralizada para se adaptar à estrutura e às condições da realidade local, aumentando em complexidade a tarefa de propor, estabelecer, implantar e avaliar as políticas públicas (SILVA; BASSI, 2012).

As políticas públicas são atividades inerentes do Estado. O Estado pode ser compreendido como uma “organização política, administrativa e jurídica que se constitui com a existência de um povo em um território fixo e submetido a uma soberania” (SILVA; BASSI, 2012, p. 16). Na sociedade moderna, o Estado é instituição perene, estruturando-se, porém, a partir de governos que são transitórios e fazem a gestão da coisa pública. A intervenção do governo na sociedade se dá a partir de políticas públicas, isto porque somente o governo possui capacidade de universalização, coerção e regulamentação, podendo adotar medidas de caráter universal, dotadas da força coercitiva do Estado para que surtam os efeitos almejados.

Dada a importância da atuação estatal na sociedade moderna, e em virtude desta ação se dar a partir de políticas públicas, o referido campo de conhecimento tem se expandido nos últimos anos. Em uma perspectiva cronológica, a pesquisa em políticas públicas surge nos Estados Unidos, no início dos anos 1950, sob a designação de Policy Science; na Europa, sobretudo na Alemanha, o referido campo de pesquisa ganha força a partir dos anos 1970, com ênfase nos aspectos do processo político e no papel dos distintos atores envolvidos. Inicialmente, as políticas públicas eram consideradas quase que exclusivamente produtos do sistema político, o que justifica o fato de os pesquisadores, em um primeiro instante, se concentrarem nos inputs, ou seja, no processo de construção de demandas sociais e articulação de interesses. Como consequência, as pesquisas se concentraram, inicialmente,

nos processos de formação de políticas públicas, com a ênfase se dando a partir dos processos decisórios (FARIA, 2003; FREY, 2000; TREVISAN; BELLEN, 2008).

No Brasil, os estudos neste campo são recentes, caracteristicamente dispersos, com maior ênfase em duas linhas de pesquisas: a análise das estruturas ou instituições e a caracterização dos processos de negociação das políticas setoriais específicas (TREVISAN; BELLEN, 2008).

Em virtude do caráter recente da pesquisa em políticas públicas, seus aspectos conceituais e metodológicos apresentam-se ainda em construção. Assim, não há consenso entre os pesquisadores da área sobre o que sejam políticas públicas e a delimitação deste conceito enquanto objeto de estudo.

Para Heidemann (2009), políticas públicas representariam o conjunto de decisões e ações tomadas pelo governo e influenciadas pelos demais atores sociais.

Mead (1995) define política pública como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas. Para Lynn (1980), política pública representa um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Souza (2006, p. 26) conceitua política pública como

[...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em

ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor

mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.

Porém, apesar dos conceitos apresentados postularem o papel central do governo na formulação e implantação de políticas públicas, tal centralidade não representa que o governo seja o único agente que atua na elaboração de políticas públicas. Na realidade, a concepção, elaboração e implantação de políticas públicas se dá pela interação de correlação de forças conflituosas entre os diversos atores sociais, assim,

[...] críticos dessas definições, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas, argumentam que elas ignoram a essência da política pública, isto é, o embate em torno de ideias e interesses. Pode-se também acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos. Deixam também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais (SOUZA, 2006, p. 25). Neste sentido, vários atores interagem no processo de elaboração e implantação das políticas públicas, como Organizações Não Governamentais (ONGs), empresas, instituições públicas e privadas, dentre outros. Tais atores influenciam todas as fases da

política pública, desde a elaboração até a implantação, podendo ocorrer interrupções, avanços, retrocessos e reorientação em função de mudanças nas correlações de forças políticas; o que confere, portanto, um caráter dinâmico e complexo ao tema em questão (SILVA; BASSI, 2012).

Enquanto campo de conhecimento, a pesquisa em políticas públicas é marcada pela permeabilização de diversas áreas do conhecimento científico. Souza (2006) ainda ressalta que,

[...] do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares, e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos [...] as políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade (SOUZA, 2006, p.25).

Esta multiplicidade de atores reforça o caráter multidimensional e holístico das políticas públicas, ressaltando a perspectiva de que indivíduos, instituições, interações, ideologia, interesses e diferentes saberes são cruciais à compreensão do tema.

4.2 Políticas públicas e desenvolvimento rural: um enfoque a partir dos desafios do