Políticas públicas e direitos humanos no Brasil

Como vimos, as primeiras discussões acerca do que chamamos hoje Educação em Direitos Humanos datam da aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, proveniente da ONU, a partir da qual se organizaram conferências mundiais voltadas para a problemática. Como resultado, gerou-se a necessidade de cada país membro criar seus próprios planos para disseminá-los. Estes foram traduzidos em políticas públicas voltadas para a promoção da igualdade, visando a reparação de injustiças sociais cometidas, historicamente, nos limites da vigência da sociedade capitalista.

Sabemos que a história do Brasil é marcada por relações de dominação e pela negação de direitos nos mais variados campos, decorrendo em relações sociais desiguais e, em formas de dominação, concessão de privilégios, muitas vezes justificados pela lógica da meritocracia. Embora os direitos estejam assegurados em lei, apenas uma minoria, efetivamente, pode ser considerada sujeitos de direito. Essas problemáticas foram configuradas em um tempo histórico marcado por lutas sociais, ganhos e retrocessos no que se refere aos direitos de igualdade e

liberdade. É reveladora de projetos sociais e políticos contraditórios, que influenciam as leis e sua aplicação. Nesse sentido, as Constituições brasileiras refletem a

[...] contradição de projetos políticos, nos quais também se podem acrescentar o debate entre um governo centralizado ou federalista, democrático ou totalitário, demonstram como as Constituições são frutos desses projetos que marcam rupturas abruptas nas relações sociais e, principalmente, nas de poder existentes no Brasil. Tal fato não permite que o sujeito que estuda a história constitucional possa pensá-la numa perspectiva linear, como uma evolução gradual e acumulativa. O motor de sua história é a emergência de diferentes projetos pensados para o país e levados a cabo pelos que detêm o poder (SILVA, 2011, p. 242).

Os contrapontos entre os direitos do homem cidadão e as forças políticas que dominaram e dominam o Brasil evidenciam a estreita relação entre DH, cidadania e políticas públicas. São reveladoras de que em uma sociedade capitalista, para que se possa exigir a aplicabilidade de determinados direitos, é necessário que sejam assegurados pelo Estado. Nesse sentido, o referencial teórico internacional, somado às pressões internas, tem influenciado as demandas nacionais, a exemplo da ampliação do direito à educação e da participação nas decisões sociais, reconhecimento da diversidade racial e étnica. Essas demandas foram asseguradas na Constituição Federal, aprovada em 22 de setembro de 1988, em meio à luta contra a ditadura civil-militar16 (1964-1985), período marcado pela violação dos direitos de liberdade, entre outros.

Por retratar muitos dos anseios dos grupos organizados que visavam consolidar direitos sociais, foi considerada a Constituição Cidadã. Essa nova carta, instituiu o regime democrático, no qual os direitos fundamentais foram reestabelecidos e garantidos. Segundo Lima (2009), sua vigência é fruto de um processo democrático construído com a participação de setores organizados da sociedade, tendo em vista a afirmação de direitos para todos os brasileiros.

Desde então o Brasil iniciou um período de grandes mudanças na área social e educacional, seguidas da aprovação de inúmeras leis, diretrizes, estatutos, projetos e planos que objetivavam dar concretude ao Estado Democrático de Direito, fundado na soberania, na

16 _{Para Netto (2014, p. 74) apud LARA, SILVA (2015): “O regime derivado do golpe do 1º de abril sempre haverá} de contar, ao longo da sua vigência, com a tutela militar; mas constitui um grave erro caracterizá-la tão somente como uma ditadura militar — se esta tutela é indiscutível, constituindo mesmo um de seus traços peculiares, é inegavelmente indiscutível que a ditadura instaurada no 1º de abril foi o regime político que melhor atendia os interesses do grande capital: por isto, deve ser entendido como uma forma de autocracia burguesa (na interpretação de Florestan Fernandes) ou, ainda, como ditadura do grande capital (conforme a análise de Octávio Ianni). O golpe não foi puramente um golpe militar, à moda de tantas quarteladas latino-americanas [...] — foi um golpe civil- militar e o regime dele derivado, com a instrumentalização das Forças Armadas pelo grande capital e pelo latifúndio, conferiu a solução que, para a crise do capitalismo no Brasil à época, interessava aos maiores empresários e banqueiros, aos latifundiários e às empresas estrangeiras (e seus agentes, ‘gringos’ e brasileiros)”.

cidadania e na dignidade humana e no pluralismo político (ADORNO, 2010). Nesse sentido, a carta Magna atribuiu ao Estado a tarefa de promover, elaborar e executar, mediante políticas públicas, a “[...] universalização do acesso aos direitos econômicos, sociais, políticos e culturais” (ADORNO, 2010, p. 09), assegurando a equidade do “[...] direito à educação, à saúde, à habitação [...] ao lazer e à livre produção cultural, metas afinadas tanto com a agenda internacional dos direitos humanos como os objetivos do milênio” (ADORNO, 2010, p. 09).

O artigo 6º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1998) definiu a educação como direito social, dentre outros direitos como saúde, moradia, trabalho etc. Além disso, seu art. 205 prescreve que “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (BRASIL, 1988, p. 35). A participação da sociedade na garantia desse direito se torna indispensável para que essa cumpra o papel humanizador da educação, sendo essa importância ampliada e ratificada no artigo 214 (BRASIL, 1998), que estabelece a necessidade de criação de planos nacionais, estaduais e municipais de educação e dos sistemas de educação, em regime de colaboração.

Segundo dados do INEP (2017), em 2010, o Brasil tinha 158.710 estabelecimentos de ensino na educação básica, em 2016 o censo escolar registrou 183.376, correspondendo a um aumento de 24.666 instituições. Em relação à matrícula, em 2010, o Brasil tinha 43.699.239 estudantes e, em 2016, foram registrados 45.372.671, incluindo-se creche, pré-escola, ensino fundamental, ensino médio, somando-se também as modalidades de educação de jovens e adultos e educação especial. De 2010 a 2016 houve um aumento de 1.673.432 matrículas; apesar dos avanços constatados nos últimos anos, no que se refere ao acesso em todos os níveis de educação, ainda nos deparamos com barreiras que precisam ser superadas para garantir a qualidade e a permanência dos alunos no ensino básico. Nesse sentido, é necessário fortalecer a luta para consolidar direitos bem como formar redes de relação entre a escola e a sociedade como caminho para a formação cidadã. Assim, é necessário contribuir com a formação de atitudes e valores que possibilitem uma formação ética, solidária, crítica e participativa nos destinos da sociedade.

Segundo Adorno (2010), a partir da nova Constituição, os direitos humanos foram assumidos como política pública de Estado no Brasil. Nesse sentido, pode-se dizer que os princípios referentes aos direitos humanos estão sendo fortalecidos, tanto por meio de marcos legais quanto pelo seu relativo reconhecimento, não somente no que se refere à educação, mas também ao início de uma consciência nacional, que só se consolidará a partir da luta popular

incrementada, sobretudo, pelos movimentos sociais entre outros setores organizados da sociedade brasileira.

Nas três últimas décadas, o movimento internacional de fortalecimento dos direitos sociais, apesar dos seus limites e embates, induziu uma série de exigências por parte do Estado no sentido de promover e criar mecanismos que fortaleçam a inclusão social. No Brasil, atendendo às demandas nacionais e internacionais, foi instituído o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), pela lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, no Governo de Fernando Collor de Melo, primeiro presidente eleito de forma direta, com o fim da ditadura e início do projeto neoliberal. O ECA consiste em um conjunto de normas jurídicas que tem como objetivo proteger a criança e o adolescente, podendo ser considerado um marco legal e regulatório dos direitos humanos de pessoas na faixa etária a que se destina. Apesar disso, o estatuto também apresenta suas fragilidades e contradições, sobretudo no que diz respeito a não possibilidade de condições reais para intervenção nas necessidades das crianças e adolescentes.

A aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação17, nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que rege a educação no país, decorre de um contexto diferenciado da Constituição Federal, visto que estava em curso no país a reforma do Estado, impulsionada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999 a 2003), conforme as orientações neoliberais. A concepção de Estado Mínimo impulsionou políticas educacionais focalizadas no ensino fundamental, a exemplo do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), 18 atualmente, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da educação (FUNDEB). Essa política colaborou para a democratizaçãodo acesso e da permanência dos estudantes do ensino fundamental e pode ser considerada uma forma de fomentar a cidadania por meio da escola.

No mesmo ano de aprovação da LDB, em 1996, foi editado o primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH -1) e, em 1997, foi criada a Secretaria Nacional de Direitos Humanos, no Ministério da Justiça, no primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (ENGELMANN; MADEIRA, 2015). O programa partiu das recomendações da Conferência Mundial de Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993, e

17_{Segundo Saviani (2009), a primeira Lei de Diretrizes e Bases foi sancionada em 1961 pela lei nº 4.024/61.} Posteriormente, esta foi alterada pelas leis 5.540/68, 5.692/71, no período da ditadura civil-militar, hoje substituídas pela LDB, Lei 9.394/96.

18_{Instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.º 9.424, de 24 de} dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997. O FUNDEF foi implantado, nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de redistribuição dos recursos destinados apenas ao Ensino Fundamental ao passo que o FUNDEB se estendeu a toda educação básica.

conforme Pinheiro e Mesquita Neto (1997), originou-se no Ministério da Justiça, com contribuições de organizações não governamentais, apoiados pela Universidade de São Paulo. Apesar da pouca participação popular, ele se constituiu no “[...] primeiro programa de proteção aos direitos humanos na América Latina” e um dos primeiros no mundo (ENGELMANN & MADEIRA, 2015).

É necessario fazer uma diferenciação entre o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) e o Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos (PNEDH). O programa abrange a discussão em todas as esferas do Goverrno, já o plano se reflete a ações voltadas para educação nacional. Até 2017 foram sancionados ou publicados três Planos, o PNDH-1 publicado em 1996, PNDH-2 datado de 2002 e PNDH-3 em 2010 e dois PNEDH, o primeiro em 2003 e o segundo em 2007. Tanto para o programa quanto para o plano, é possível identificar nas edições que não existia um período exato de vigência ou validade.

O atual Programa Nacional de Direitos Humanos (BRASIL, 2010), é orientado pelo seguinte marco legal: Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1989) e pelas diretrizes da Conferência de Viena (ONU, 1993). Apresenta as políticas públicas em Direitos Humanos que o Governo Federal desenvolveria em todas as áreas da administração pública, tendo caráter interministerial, por envolver 31 ministérios (BRASIL, 2010).

O PNDH-3 está estruturado em seis eixos orientadores, subdivididos em 25 diretrizes, 82 objetivos estratégicos e 521 ações programáticas, que incorporam ou refletem os 7 eixos, 36 diretrizes e 700 resoluções aprovadas na 11ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, realizada em Brasília entre 15 e 18 de dezembro de 2008, como coroamento do processo desenvolvido no âmbito local, regional e estadual. O Programa também inclui, como alicerce de sua construção, propostas aprovadas em cerca de 50 conferências nacionais temáticas realizadas desde 2003 sobre igualdade racial, direitos da mulher, segurança alimentar, cidades, meio ambiente, saúde, educação, juventude, cultura etc (BRASIL, 2010, p. 18).

Constituem-se, portanto, eixos orientados do PNDH: Interação Democrática entre Estado e Sociedade Civil; Desenvolvimento e Direitos Humanos; Universalizar Direitos em um Contexto de Desigualdades; Segurança Pública, Acesso à Justiça e Combate à Violência; Educação e Cultura em Direitos Humanos; e Direito à Memória e à Verdade. Focado na educação, o Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos “[...] estabelece concepções, princípios, objetivos, diretrizes e linhas de ação, contemplando cinco grandes eixos de atuação: Educação Básica; Educação Superior; Educação Não-Formal; Educação dos Profissionais dos Sistemas de Justiça e Segurança Pública e Educação e Mídia”. (BRASIL, 2010, p. 13)

Nesse sentido, o primeiro documento publicado no Brasil que aborda a temática sobre DH foi o PNDH-1 (1996), seguido do Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos, publicado somente em 2003. Sua implementação visava, sobretudo, difundir essa cultura no país, sobretudo na educação (BRASIL, 2007). Em 2007, foi editado o segundo PNDH que aprofundou aspectos do programa e incorporou os principais documentos internacionais nesse campo.

De acordo com as considerações de Adorno, o PNDH-1 (1996) enfatizou o combate às injustiças sociais, a impunidade, o direito à vida e à liberdade, o direito das crianças e adolescentes, das mulheres e da população negra, dos indígenas, dentre outros. A ampliação do direito à educação como fundamento básico da educação em direitos humanos também ganhou espaço por meio das políticas públicas da década de 90.

Para Adorno (2010, p. 9), “[...] os governos civis pós-redemocratização deram início à incorporação de direitos humanos nas políticas governamentais”. Assim, a adoção de políticas públicas que adotam o DH como parâmetro deixou de ser uma política de governo, tornando- se, pouco a pouco, política de Estado. Segundo Adorno (2010), a Declaração proveniente da Conferência Mundial de Viena recomendou que cada Estado considerasse a oportunidade de elaboração de um plano de ação nacional, voltado para promoção e proteção dos Direitos Humanos. Em outras palavras, no âmbito da ONU, reconhecia-se a necessidade desse plano tornar-se política pública. Ao mesmo tempo, a Declaração de Viena ponderava acerca da responsabilidade dos Estados na implementação dos Direitos Humanos, particularmente quando envolvem convenções firmadas internacionalmente. Dessa forma, os programas são diretrizes governamentais como políticas de Estado (ADORNO, 2010, p. 10). A partir dessa recomendação, os PNDH passaram a ser uma exigência internacional, contribuindo para as formulações de políticas públicas em todos os âmbitos, sobretudo no educacional.

Outro marco legal no campo educacional brasileiro foi a aprovação do PNE em 2001. Esse plano teve início no governo de Fernando Henrique Cardoso e se estendeu até o ano de 2010. Para Saviani (2014), a ideia de um plano Nacional de Educação nasceu com o Manifesto dos Pioneiros da Educação19_{, em 1932. Essa ideia é importante porque agrega um processo de} diagnóstico da situação educacional, considerando as regionalidades, estabelecimento de metas e de ações considerando os problemas encontrados e as diretrizes traçadas.

19 _{O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, escrito por Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira e outros} intelectuais na década de 1930, apresenta uma ideia de que seria possível haver uma política de Educação nacional forte com descentralização da sua execução (ABRÚCIO &SEGATTO 2014, p. 50).

O PNE (2001-2010) estabeleceu a ampliação da oferta de matriculas, abordou a educação especial, a educação indígena, a educação de jovens e adultos, dentre outros temas. Uma das críticas a este plano (SAVIANI, 2014) é a sua extensão e prolixidade, com isso perdeu em objetividade. No campo dos direitos humanos, podemos apontar que houve avanços importantes, sobretudo no que diz respeito ao aumento da oferta de vagas no ensino fundamental, no entanto, o corte de recursos pelo Governo FHC, em sua promulgação, comprometeu sua efetividade.

Em 2002, no Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) foi lançado o segundo PNDH, “[...] resultado de revisão e aperfeiçoamento do primeiro” (ADORNO, 2010, p. 09). O segundo PNDH (2002) foi importante para a ampliação da discussão em torno do reconhecimento da diversidade. O plano “[...] incorporou os direitos de livre orientação sexual e identidade de gênero” (ADORNO, 2010, p. 12), os ciganos, o combate ao trabalho infantil e o trabalho forçado, das pessoas portadoras de deficiências, dos afrodescendentes, agregando assim os direitos econômicos, sociais e culturais.

Em decorrência dessas novas exigências, foram aprovados outros dispositivos que visavam favorecer a construção de uma cultura de DH no país. Dentre eles, a educação das relações étnico-raciais20; a educação escolar quilombola21; a educação escolar indígena22; a educação ambiental23; a educação do campo24; a educação para jovens e adultos em situação de privação de liberdade nos estabelecimentos penais25; a inclusão educacional das pessoas com deficiência26 e a implementação dos direitos humanos de forma geral no sistema de ensino brasileiro27. Todas essas legislações representam os esforços para configuração de uma EDH no país e, ao mesmo tempo, traduzem o esforço nacional por uma educação que tenha como marca ainclusão social e a valorização da diversidade cultural brasileira. Considerando todas essas normativas, “[...] pode-se afirmar que a relevância da EDH aparece explicita ou implicitamente nos principais documentos que norteiam as políticas e práticas educacionais”

20_{Lei nº 10.639/2003 / (Resolução nº.1, de 17/6/2004) e Lei nº 11645 de março de 2008.}

21_{Constituição Federal de 1988, no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).}

22_{Parecer nº. 14 e da Resolução nº 3, de 1999, que institui as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação} Escolar Indígena.

23_{Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, inciso VI; Lei nº. 9.975 de 1999 regulamentada pelo Decreto nº.} 4.281 (2002).

24_{Resolução nº 1 de 2002, que institui as Diretrizes Operacionais para a Educação Básica nas Escolas do Campo.} 25_{Resolução CNE/CEB nº 2/2011 dispõe sobre a temática.}

26 _{Decreto Legislativo nº 186/2008 e Decreto nº 6.949/2009; Resolução nº 4 CNE/CEB/2009 institui as Diretrizes} Operacionais para o Atendimento Educacional Especializado na Educação Básica.

27_{PNE 2001, 2014 e CONAE; Programa Nacional de Direitos Humanos I, II e III (1996, 2002 e 2010); Comitê} Nacional de Educação em Direitos Humanos (CNEDH) constituído por meio da Portaria n ° 98, de 9 de julho de 2003; Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos 2003 e 2007 (PNEDH).

(BRASIL/CNE, 2012, p. 08). Entretanto, na prática, essas diretrizes ainda se efetivam de forma bastante tímida, cabendo aos cidadãos, por meio das lutas de classe, lutar pelo seu cumprimento. Com a intensificação das discussões em torno da relação entre DH e políticas públicas, criou-se em 2003, o Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos (CNEDH), por meio de Portaria da 66, de 12 de maio de 2003, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos - SEDH. No mesmo ano, o Governo Federal, por meio do MEC, lançou a primeira versão do Plano Nacional de Educação em Direitos Humanos (PNEDH). O documento foi elaborado pelo Comitê Nacional e disponibilizado para discussão com a sociedade. De acordo com a introdução do documento,

trata-se de uma primeira versão que deverá ser debatida nas diversas regiões do país, por todas as instâncias comprometidas com esta causa. Há muito tempo se faz necessário um documento que contemple as políticas e ações a serem desenvolvidas pelos diversos órgãos públicos e entidades da sociedade civil no que se refere à educação em direitos humanos (BRASIL, 2013, p. 05). O segundo documento, que é datado de 2007, esclarece que durante os anos de 2004, 2005 e 2006 o PNEDH-1 foi divulgado e debatido em encontros, seminários e fóruns em âmbito internacional, nacional, regional e estadual. A segunda versão defende que o plano

[...] é fruto do compromisso do Estado com a concretização dos direitos humanos e de uma construção histórica da sociedade civil organizada. Ao mesmo tempo em que aprofunda questões do Programa Nacional de Direitos Humanos, o PNEDH incorpora aspectos dos principais documentos internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil é signatário, agregando demandas antigas e contemporâneas de nossa sociedade pela efetivação da democracia, do desenvolvimento, da justiça social e pela construção de uma cultura de paz (BRASIL, 2007, p. 11).

Dessa forma, o PNEDH-2 foi uma importante conquista para a educação brasileira, pois o seu processo de discussão, elaboração e implementação foi acompanhado de processos democráticos de discussão das políticas públicas, por meio de conferências abertas para discussão de temáticas educacionais, conforme relata o documento. As diretrizes do PNEDH, assim, ampliaram a discussão em torno da participação dos cidadãos nas questões voltadas para as políticas públicas educacionais.

O PNEDH-2 estabeleceu, dentre outros, os seguintes princípios norteadores da EDH na educação básica: a escola é considerada espaço privilegiado para a construção e consolidação da cultura de direitos humanos; a educação em direitos humanos, por seu caráter coletivo, democrático e participativo, deve ocorrer em espaços marcados pelo entendimento mútuo, respeito e responsabilidade; a educação em direitos humanos deve estruturar-se com base na

diversidade cultural e ambiental, garantindo a cidadania do educando, o seu acesso ao ensino, permanência e conclusão dos estudos no mínimo até o ensino médio; a educação em direitos humanos deve ser um dos eixos fundamentais da educação básica e permear o currículo, a formação inicial e continuada dos profissionais da educação, o projeto político-pedagógico da escola, os materiais didático-pedagógicos, o modelo de gestão e a avaliação; a prática escolar deve ser orientada para a educação em direitos humanos, assegurando o seu caráter transversal. Ou seja, a EDH pode estar presente de forma articulada aos componentes curriculares, nas atividades de pesquisa, nas artes, nas linguagens, na própria organização do espaço e do tempo escolar, no respeito cotidiano às diferenças.

O terceiro PNDH foi sancionado por meio do Decreto 7.037, de 21 de dezembro de