As políticas públicas são diretrizes elaboradas para enfrentar problemas públicos. Elas tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico das decisões políticas, além do próprio processo de construção e atuação dessas decisões (SECCHI, 2017, p. 2). A temática possui um caráter que se abre para a interdisciplinaridade, pois abrange tanto o Direito quanto as Ciências Políticas, pois envolve as relações entre a política e a ação do Poder Público. Não há dúvida que o fenômeno do direito público é influenciado pelos valores e pela dinâmica da política.
A necessidade de compreensão das políticas públicas cresce com a constatação de que novas formas são necessárias para concretizar os direitos humanos; não apenas os direitos sociais, oriundos da segunda geração, que historicamente demandaram uma atuação do Estado, mas também os direitos da primeira geração, os quais costumavam depender apenas de uma atuação negativa do Estado (BUCCI, 2006, p. 1-4). Isso coincide com a expansão dos direitos fundamentais dentro do universo jurídico durante o século XX, com as Constituições tratando dos direitos fundamentais em sentido amplo, provocando uma mudança de paradigma e extrapolando os limites da organização do poder público.
Uma política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e resposta a um problema público. No entanto, atores não estatais podem ter influência no
93 processo de elaboração e implementação das políticas públicas, embora sem o privilégio de estabelecerem e liderarem tal processo. Portanto, o que define se a política é ou não pública é o problema público, e a intenção por parte do Estado em respondê-lo. O conceito é mais amplo que a ideia de políticas governamentais. A política pública é uma diretriz, e também o conjunto de ações ou inações derivadas dessa diretriz (SECCHI, 2017, p. 6-9).
As políticas públicas possuem diferentes níveis, e muitas vezes não são coerentes entre si, ou organizadas de maneira padronizada. Devido aos diferentes entes que formam o Estado, e cambiantes questões políticas, muitas vezes as políticas públicas se apresentam com entendimentos diferentes dos problemas e das soluções. Há a presença de configurações institucionais distintas, com atores e interesses diferentes (GIULIANI, 2005). Abrange-se aqui tanto as estratégias estruturantes quanto as operacionais adotadas pelos entes políticos. A questão da educação, certamente, baseia-se em torno de um grande número de diferentes políticas públicas.
3.1.1 O Ciclo de Políticas Públicas
O processo de elaboração das políticas públicas envolve um esquema de visualização e interpretação, chamado ciclo de políticas públicas; embora teoricamente a sua dinâmica possa ser expressa de maneira conceitual, a prática raramente segue a mesma sequência. Soluções muitas vezes nascem antes dos problemas; não há um ponto certo de início ou de finalização de uma política pública, de maneira que o processo de política pública se apresenta incerto, e suas fases, conforme mencionado, não são nítidas (SECCHI, 2017, p. 43-48).
O ciclo de políticas públicas se inicia com a identificação do problema; ou seja, a diferença entre aquilo que existe o que pretende se tornar uma realidade pública. Esses problemas nem sempre são reflexos de uma deterioração, mas também podem almejar mudar para melhor uma situação pré-existente. Para Slöblom, a identificação do problema envolve a sua percepção, delimitação e avaliação da possibilidade de solução, dependendo da oportunidade e conveniência (SJÖBLOM, 1984).
A identificação dos problemas públicos passa por uma série de atores distintos, abrangendo os partidos políticos, os agentes políticos, a mídia organizada, as organizações não-governamentais, entre tantos outros. Todos esses grupos encontram-se constantemente identificando problemas sociais e formulando soluções para os mesmos.
94 O segundo passo seria a formação da agenda, ou seja, definir a prioridade de atuação. Aqui toma forma o programa de governo ou planejamento orçamentário para resolver o problema. As agendas podem ser políticas, quando a comunidade política percebe um problema como merecedor de atenção pública; ou formal ou institucional, quando elenca problemas que o poder público já decidiu enfrentar (COBB; ELDER, 1984). Essas agendas também são influenciadas pela mídia e pela opinião pública, gerando uma rede de abordagens multicêntricas.
As agendas políticas mudam constantemente conforme problemas surgem e acabam ou perdem relevância. Por outro lado, alguns problemas podem permanecer longo tempo sem uma solução por parte do poder público, devido a falta de recursos humanos, financeiros ou falta de vontade política (SUBIRATS, 1989). Alguns problemas ainda são cíclicos, ou seja, ganham e perdem espaço na agenda pública de acordo com episódios marcantes ou sazonalidade.
O terceiro passo é a formulação de alternativas. Aqui, esforços são estabelecidos no sentido de analisar as consequências de cada ideia apresentada para a solução dos problemas. É uma análise de custo-benefício, em que também são analisados os objetivos e os resultados esperados por trás de cada política pública (SECCHI, 2004, p. 48-50). Ou seja, durante a construção de alternativas, estabelecem-se métodos, programas, estratégias ou ações que poderão levar ao alcance dos objetivos apresentados. Cada uma das alternativas diferirá, evidentemente, em termos de custos técnicos, humanos, materiais e financeiros.
Os mecanismos para indução de comportamento à disposição do poder público, baseados nas três formas de poder: econômico, político e ideológico (BOBBIO, 2002). Esses são a premiação e a coerção, que envolvem respectivamente estímulos positivos e negativos, e a conscientização, que apela ao senso moral da população. Por fim, também é possível falar num quarto mecanismo, que potencializam as outras alternativas apresentadas: as soluções técnicas, ou seja, soluções práticas que influenciam comportamentos somente de maneira indireta.
Em seguida, ocorre a tomada de decisão, realizada através de uma série de critérios. Muitos desses são discricionários aos agentes públicos, enquanto outros são vinculados pela legislação administrativa vigente. Nesse momento, são explicitados os objetivos e métodos para o enfrentamento do problema público. Quando os problemas antecedem as soluções e os tomadores de decisão precisam buscar as soluções, o Estado deve escolher qual alternativa seja mais apropriada para enfrentar o problema, em termos de custo, equidade,
95 sustentabilidade, entre outros. Em outras situações, os problemas vão sendo ajustados às soluções, e vice-versa. Em outras, ainda, os tomadores de decisão já tem as soluções em mãos, as quais se ajustam ao problema existente (SECCHI, 2017, p. 51-52).
A doutrina americana desenvolveu vários modelos de tomada de decisão, sejam eles a racionalidade absoluta, a racionalidade limitada, o modelo incremental e o modelo de fluxos múltiplos (BOBBIO, 2005). Os modelos interpretativos variam quanto às causas dos problemas e a natureza das soluções tomadas para enfrentá-los.
O quinto passo envolve a implementação da política pública. Aqui tem-se o momento em que as intenções transformam-se em ações, produzindo resultados concretos. Uma análise da fase de implementação permite uma melhor visualização das falhas e dos obstáculos que, porventura, possam acometer a política pública. O momento da implementação também seve ser gerenciado, uma vez que aqui as funções administrativas de liderança e coordenação de ações, ou seja, os encarregados de liderar o processo de implementação, são postas à prova (SECCHI, 2017, p. 56-58). Aqui, a administração pública realiza uma das funções por excelência do Poder Executivo, qual seja, executar as políticas públicas. São inúmeros os instrumentos disponíveis para tornar políticas públicas uma realidade, como mecanismos de coerção, persuasão, campanhas de mobilização e informação, entre outras.
O sexto passo consiste na avaliação da política pública. De acordo com Anderson, esse é o “processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a ação pública, bem como sobre o sucesso, ou a falha de projetos que foram colocados em prática” (1979, p. 711). Aqui, o processo de implementação da política pública será examinado, bem como o seu desempenho.
A avaliação envolve uma série de critérios, indicadores e padrões. Os critérios são mecanismos lógicos que servem como base para escolhas ou julgamentos. No entanto, em algumas situações, as avaliações não podem ser adequadamente realizadas com base nesses fundamentos, uma vez que existem políticas públicas com fins simbólicos ou abstratos, ou ainda não encontram-se claros. Como exemplo de critérios, temos os indicadores do TCU, enquanto técnicas para auditoria: validade, confiabilidade, simplicidade, acessibilidade, estabilidade, entre outros (TCU, 2008).
O sétimo e último passo é a extinção da política pública. Existem diversos motivos para que políticas públicas cheguem a um fim. De acordo com Giuliani, as causas de extinção das políticas públicas dividem-se em três: quando o problema que a originou é percebido como resolvido; quando a política pública é considerada ineficaz; e quando o problema,
96 embora não resolvido, tenha perdido importância para os agentes políticos e para a sociedade (GIULIANI, 2005). Além das três, cumpre lembrar que existem políticas públicas formuladas com um prazo determinado, não sendo, portanto, necessariamente extintas de maneira ativa pelo poder público dentro das três causas anteriormente mencionadas.
3.1.2 Os Estilos de Políticas Públicas
O conceito jurídico de políticas públicas apresenta grande dificuldade para os doutrinadores, dada a sua natureza multiforme. As políticas públicas abrangem dados de natureza econômica, histórica e social de determinada realidade. Ao mesmo termo, surgiram diversos métodos de interpretação, caracterizados por um trabalho de sistematização conceitual das políticas públicas. Esses fornecem referências aos três Puderes na sua elaboração (BUCCI, 2006, p. 46-47).
Há diversas maneiras de se implementar políticas públicas. Esses procedimentos operacionais podem variar de um Estado para outro, dependendo de sua configuração política e jurídica, e também entre atores. A abrangência de métodos e estilos que serão permitidos dependerá em grande parte do grau de discricionariedade permitido pelo direito administrativo vigente no âmbito público.
Richardson, Gustafsson e Jordan criaram uma tipologia baseada em dois eixos para classificar os diferentes métodos de políticas públicas. No primeiro eixo, encontram-se opostas as abordagens proativas e reativas para a resolução de problemas. No segundo eixo, a relação entre os atores governamentais e sociais, que pode variar de consensual a impositivo (RICHARDSON; GUSTAFSSON; JORDAN, 1982, p. 1-16).
O estilo proativo é caracterizado pela clareza nos objetivos e análise pautada nas possibilidades de solução, enquanto o estilo reativo visa sua atenção na mudança possível em face de obstáculos políticos e institucionais, criando respostas em face a pressões sociais (SUBIRATS, 1989). O estilo consensual busca um equilíbrio e contraste entre os diferentes atores de políticas públicas em um processo aberto de busca de soluções, enquanto o estilo impositivo possui um eixo centralizador, em que o poder político tomará decisões sem levar em conta a posição de outros atores. Na prática, os Estados encontram-se espalhados entre esses dois eixos.
Outra forma possível de classificação de políticas públicas se dá na dicotomia entre um estilo regulatório e um estilo gerencial (SECCHI, 2014, p. 138-139). Esta forma de
97 classificação se aplica em especial à gestão de políticas que necessitam de algum mecanismo de controle.
O estilo regulatório se baseia em uma positivação das regras, tornando o procedimento das políticas públicas mais explícito e detalhado. Dessa maneira, os envolvidos seguirão certas restrições e atuarão de maneira mais coordenada. Por outro lado, o estilo gerencial recompensa os bons exemplos e pune os infratores, trabalhando com consequências positivas ou negativas para influenciar a ação dos atores e destinatários das políticas públicas.
Semelhante modelo organizacional divide os mecanismos de controle da Administração Pública em um modelo burocrático, onde há especial atenção à formalidade e à eficiência administrativa, em oposição ao modelo gerencial, que foca nos resultados e na capacidade de atingir metas (BRESSER-PEREIRA, 1996).