Políticas públicas

A nova perspectiva da sustentabilidade agrícola no âmbito da região semiárida requer uma nova forma de gestão do uso da terra, que não se restrinja apenas a unidade de produção, isolada do ecossistema e da microbacia em que se insere, construindo-se estratégias que conduzam os sistemas de produção agrícola à sustentabilidade. Dessa forma, cabe reconhecer que o problema não está simplesmente associado à seca, mas à irregularidade hídrica e ao acesso às condições sociais de produção. Juntamente, interligado às múltiplas dimensões da questão ambiental específicas dessas regiões, como também ao conhecimento da existência de técnicas apropriadas para o manejo adequado de culturas adaptadas ao clima e ao solo, de modo a constituir outro modelo de desenvolvimento sustentável para o semiárido. Indiscutivte, as possibilidades dessa abordagem para a definição de alternativas de promoção social e econômica, com preservação ambiental, são consideradas como extremamente promissoras.

O êxito da interface da gestão de recursos hídricos com a agricultura sustentável está no desenvolvimento de metodologias e instrumentos tecnológicos apropriados a cada especificidade, estando o incremento da agricultura irrigada por exigir procedimentos tecnológicos e econômicos para aperfeiçoar o uso da água, melhorar a eficiência de aplicação e os ganhos de produtividade baseados na resposta da cultura à aplicação de água e outros insumos sem, contudo, comprometer a disponibilidade nem a qualidade do recurso.

No semiárido nordestino, os estudos iniciais para implantação de sistemas de drenagem em áreas irrigadas foram desenvolvidos em 1976 por pesquisadores da Embrapa Semiárido. Dessa época aos dias atuais, as pesquisas têm-se acelerado, com a mobilização de parcerias institucionais e apoio técnico e financeiro na equação do problema. Com esse objetivo, efetuou-se a avaliação das condições de salinidade e drenagem de alguns perímetros de irrigação do Nordeste.

Cumpre registrar que, os projetos ou programas de desenvolvimento na área rural devem ser planejados e executados a partir da realidade sociopolítica e cultural dos agricultores locais, uma vez que a agricultura familiar no semiárido pernambucano deve ser vista de forma sistêmica, apresentando forte dependência do surgimento de pactos territoriais cujas bases são a criação ou o fortalecimento de mecanismos participativos de gestão ambiental e o manejo hidroagrícola adequado às especificidades da região.

Assim, apesar do baixo nível sócio-econômico característico da região acarretar o manejo inadequado das práticas agrícolas, com consumo impróprio dos recursos hídricos, a incorporação de práticas agropastoris sustentáveis, que promovam a proteção e conservação de solos, da flora e fauna da caatinga, o uso de técnicas apropriadas para o manejo adequado de culturas adaptadas ao clima e solo, compõem um modelo de desenvolvimento sustentável para o semiárido.

Segundo Malavasi e Queiroz (2003) acreditava-se, inicialmente, que o desenvolvimento do Nordeste se daria na medida em que a seca fosse combatida, sendo sob tal premissa realizadas algumas ações, como a criação do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs) que vem do final de 1800, com o nome de Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas. Consoante já demonstrado há um equívoco básico de concepção, pois a seca não se combate, uma vez que é um fenômeno climático muito comum nas regiões semiáridas do mundo.

Contudo, as secas dos últimos 50 anos tiveram impacto muito acentuado em diversas ações específicas para o Nordeste brasileiro e para o semiárido em particular. Assim, é que depois da grande seca de 1958 foi criada a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Essa autarquia considerou o desenvolvimento do Nordeste de forma muito mais abrangente e dependente de muitas variáveis, sendo que uma das ações iniciadas previa o estímulo a estudantes do interior do Nordeste para seguirem diferentes cursos de graduação nas principais capitais do Nordeste e depois, e criar a possibilidade deles voltarem para seus locais de origem. A política foi interrompida nos dois primeiros anos. Outra ação da SUDENE foi a criação do Grupo de Irrigação do São Francisco (GISF), que, ao lado de Departamentos do Órgão e com ajuda da FAO, efetuou, na década de 60, o levantamento dos solos irrigáveis no Submédio São Francisco.

Posteriormente após o Golpe de 1964, com a modernização econômica conservadora do semiárido, foram introduzidas na região novas formas de acumulação de capital, preservando as antigas estruturas socioeconômicas e políticas regionais, por meio da modernização da grande propriedade agrícola.

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Já no final da década de 60, criou-se a Superintendência do Vale do São Francisco (SUVALE), transformada em 1974 na Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), atualmente denominada Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, cuja atuação passou a priorizar a agricultura irrigada, colaborando com a SUDENE na criação de condições para o estabelecimento de vários perímetros de irrigação no Vale do São Francisco, a partir do trabalho pioneiro realizado no Perímetro Irrigado de Bebedouro, no município de Petrolina em Pernambuco.

A partir de meados da década de 1970, o Ministério da Agricultura reformulou o sistema de pesquisa e criou uma unidade para se dedicar ao Semiárido, o Centro de Pesquisa Agropecuária para o Trópico Semiárido (CPATSA). Este Centro se dedicou à execução de um programa de pesquisa direcionado para a agricultura irrigada; a agropecuária baseada em manejo da caatinga e introdução de pastos exóticos; a agricultura dependente de chuva, aliás, a única modalidade existente no momento de criação do Centro e o estudo dos recursos naturais, especialmente água, solo e vegetação. O CPATSA foi bem sucedido no desenvolvimento de várias tecnologias, tanto para a agricultura irrigada como para a produção animal no semiárido. Evidenciando que o semiárido nordestino, à semelhança de outros semiáridos do mundo, é viável e, aliás, muito produtivo, desde que manejado adequadamente.

A partir de 1982, novos atores sociais e políticos entraram em cena com um discurso afirmativo da possibilidade de um desenvolvimento sustentável no semiárido brasileiro, como a EMBRAPA e EMATER, que elaboraram proposta de convivência do homem com a seca, de agroecologia e de tecnologias alternativas;

O Ministério do Meio Ambiente, a partir da década de 90, passou a desenvolver ações relevantes para o semiárido, inicialmente com a criação da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH) em 1995. Tal Secretaria tem o papel de formular a Política Nacional de Recursos Hídricos, promover a integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental, dar suporte ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), instruir os Conselhos Estaduais e os Comitês de Bacias Hidrográficas. Assim, criou-se, em 1993 o Fórum Nordeste de desenvolvimento de ações permanentes para o desenvolvimento do Nordeste brasileiro, e em 1994, o Projeto Áridas fincou uma proposta de desenvolvimento sustentável para a região.

Criou-se no ano de 2000, a Agência Nacional de Águas (ANA) que é uma autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira e vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. A ANA tem dois grandes objetivos, sendo um deles disciplinar a utilização dos rios de forma a evitar poluição e racionalizar o uso da água e o outro estudar as secas do Nordeste brasileiro, que são primordialmente localizadas no semiárido. Essa Agencia possui

vários programas de fomento no intuito de cumprir sua missão, como Águas do Brasil e Pró- Água, ambos de grande significado para o suprimento de água para o semiárido.

Há vários casos no Brasil onde o desenvolvimento está relacionado com o uso da irrigação, a exemplo Petrolina (PE), Juazeiro (BA), Barreiras (BA), Chapada do Apodi (RN) e Araguari (MG). De forma sucinta, têm-se como resultados sociais esperados da agricultura irrigada no semiárido:

x promover o aumento e estabilização da renda agrícola regional;

x gerar empregos diretos nos setores agrícolas e indiretos nos setores industriais e de serviços, diminuindo a migração rural-urbana;

x aumentar a oferta de alimentos e de matérias-primas, tanto para o mercado interno quanto para a exportação nas épocas de safra e entressafra, promovendo estabilização de preços para o consumidor e a indústria;

x promover o uso mais intensivo dos solos, de máquinas e instalações físicas, principalmente nas regiões semiáridas;

x gerar maior receita tributária; x promover a redistribuição de terras.

A situação da fruticultura no semiárido vem assumindo uma condição de destaque, apresentando, dentre outros, os seguintes resultados:

x alta repercussão da fruticultura irrigada na economia local e regional;

x possibilidade de altas taxas de crescimento anual, a exemplo de Petrolina que desde a implantação do 1° perímetro de irrigação, em 1968, vem apresentando taxas anuais de crescimento econômico acima de 10%;

x nos anos 1990, por causa da especialização regional da agricultura os cultivos irrigados sofreram forte alteração no Pólo Juazeiro-BA/Petrolina-PE.

Na mesma forma, faz-se importante destacar, que crescimento da fruticultura irrigada na agricultura familiar no semiárido do Nordeste vem causando desconcentração da renda na economia regional, diversificação dos cultivos (mercado interno) e especialização das empresas em fruticultura. Sendo, a agricultura familiar o segmento produtivo mais dinâmico na transformação e especialização regional na fruticultura irrigada, através da substituição de áreas antes destinadas a cultivos temporários, adaptando-se aos novos rumos econômicos e sociais, gerando alimentos, renda e emprego estável, acarretando a redução de áreas com culturas sazonais.

Conforme Coelho Neto (2006), a implantação de estruturas de irrigação no Nordeste tem concorrido para o fortalecimento do discurso por parte do Estado e dos agentes

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interessados no agronegócio, disseminando a existência de um processo de modernização, acompanhado de resultados que indicam o desenvolvimento econômico regional. Pois, esse discurso tem ganhado força e atingindo os diversos níveis da sociedade, divulgando-se, principalmente, nas populações das cidades priorizadas com a implantação dos projetos públicos, a crença de que a irrigação contribuirá efetivamente para o desenvolvimento. Este conteúdo se propaga no imaginário das populações e, em particular, dos irrigantes que depositam nesses projetos todas as suas expectativas de vida.

Saliente-se que o Nordeste brasileiro, especialmente o semiárido, tem sido objeto de diversas políticas públicas, porém, seus resultados práticos têm sido muito variados. A compreensão sobre o caráter do Estado brasileiro, autoritário, paternalista e clientelista, concorrendo para a apropriação dos instrumentos de política adotados e sua utilização no favorecimento de interesses privados em detrimento do benefício da coletividade regional indica uma possibilidade de novos estudos (BURZTYN, 1987 apud COELHO NETO, 2006).

Para o autor supracitado, nessa perspectiva, a irrigação pública em curso no Nordeste é interpretada como um conjunto de políticas estatais, orientadas para a legitimação recíproca dos poderes central e local, sem apresentar resultados efetivos para a transformação das estruturas política e social antiquadas e para a superação do atraso regional, manifestado através dos indicadores socioeconômicos e estruturais, a exemplo da elevada concentração fundiária e da renda, o que dificulta o acesso à terra e reproduz relações de trabalho exploratórias, além das condições precárias de trabalho e de vida da população rural e dos elevados níveis de analfabetismo e desemprego.

Nesse sentido, para esse autor, a irrigação pode ser compreendida como um processo de patrocínio da modernização do espaço agrário brasileiro, cujas ações operam um processo de instrumentalização do território, construindo objetos técnicos e normas que favorecem a ação do capital, mas pouco contribui para a efetivação do desenvolvimento social que considere uma distribuição equânime da riqueza produzida.

Assim, a implantação de projetos públicos de irrigação pode ser identificada, também, como alternativa para o desenvolvimento regional, propiciando o enfrentamento das adversidades físicas e dos desníveis socioeconômicos que constituem fator de entrave ao desenvolvimento da região. Esse discurso mostra-se prevalente no âmbito do Estado brasileiro e dos diversos agentes privados ligados à atividade, podendo ser identificado nos diversos documentos produzidos pelos órgãos governamentais.

Os horizontes, abertos pelo advento da agricultura irrigada permitem, inclusive, a reinvenção do histórico discurso da seca. Predominante na Primeira República, o discurso da

seca constituía-se, sinteticamente, na construção de uma imagem de atraso e pobreza sobre o Nordeste, para sustentar a reivindicação de recursos públicos federais que, em última instância, garantiam a continuidade do atraso e a manutenção da estrutura social. Esse autor aponta para uma inversão deste discurso que ocorre no âmbito do Estado e dos agentes interessados na expansão da agricultura, consolidada com base em tecnologia moderna e com grande inversão de capitais (COELHO NETO, 2006).

Registra-se que o uso da irrigação no semiárido nordestino permite um controle diferenciado sobre as condições naturais, promovendo um equilíbrio entre luminosidade, temperatura e oferta de água, ingredientes que viabilizam a produção durante todo o ano, garantindo várias colheitas. Neste sentido, a região Nordeste assume uma nova imagem, representando uma opção de investimentos para capitais, em face das novas vantagens comparativas que apresenta com as disponibilidades de recursos naturais, ou seja, a natureza outrora difundida como entrave ao desenvolvimento, agora é um ingrediente chave na superação do atraso.

Nesse contexto, o desenvolvimento sustentável da região semiárida nordestina é imprescindível, por se tratar de uma problemática detentora de variáveis que estão estreitamente inter-relacionadas como a questão de condições climáticas antagônicas. Assim, garantir água em padrões de qualidade e quantidade para a presente e as futuras gerações, objetivo da Política Nacional de Recursos Hídricos, torna-se um grande desafio nas regiões semiáridas, uma vez que nessas áreas há vários fatores de limitação dos seus recursos hídricos, comprometendo sua qualidade e diminuindo a oferta para múltiplos e diversos usos.

Dessa forma, o conceito de convivência com o semiárido é um marco nas discussões sobre as maneiras de aludir às especificidades climáticas da região, substituindo a forma histórica de combate às secas. Cabe repensar que o problema não está simplesmente associado à seca, mas à irregularidade de chuvas e ao conhecimento da existência de técnicas apropriadas para o manejo adequado de culturas adaptadas ao clima e ao solo da área, sendo que tais aspectos fazem parte da construção recente de um modelo de desenvolvimento sustentável para o semiárido. Assim, as possibilidades dessa abordagem para a definição de alternativas de promoção social e econômica com preservação ambiental são consideradas, pela maioria dos atores sociais, como extremamente promissoras.

De acordo com Sayago (2007) a inquietação com o destino das populações rurais tem instigado transformações nas políticas públicas dedicadas à agricultura familiar, que vem incluindo o conceito de Território Rural na pauta das discussões. O Plano Plurianual de 2004- 2007 prioriza os territórios como lócus de desenvolvimento local sustentável, concretizando a

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idéia de uma produção local que prioriza os pequenos produtores rurais. Para tanto, as estratégias do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) destinadas ao desenvolvimento rural estão ancoradas na promoção de ações que destacam: o combate à pobreza rural; a criação de novas oportunidades de trabalho e renda para as pessoas do campo; e o fortalecimento da identidade das comunidades rurais. A implementação de tais ações é viável pelas parcerias promovidas entre os órgãos governamentais, a sociedade civil, as ONG’s e o setor privado.

Para essa autora, o MDA, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), inicia, em 2003, o processo de conformação de territórios rurais, promovendo a criação dos órgãos colegiados como a Comissão de Instalação das Ações Territoriais (CIAT) e o Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER) e, incentivando e fortalecendo os Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural (CEDR’s) e os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR’s).

O Decreto Federal n.º 4.854, de 8 de outubro de 2003, institui o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF), como órgão colegiado integrante do MDA, com voz e voto nas Comissões Temáticas que têm por foco de planejamento e gestão o Território Rural. Essa política territorial ampara-se no seguinte: organização e participação da sociedade civil, através da formação de redes sociais territoriais de formação e capacitação e o fortalecimento institucional. Assim, o ordenamento, territorial nos moldes do MDA tem implicado em uma redefinição das funções e competências do Estado em relação às populações rurais e, em especial, ao conceito de agricultura familiar. Nesse contexto, o território é definido:

[...] como um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, que compreende cidades e campos caracterizados por critérios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, nos quais se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (BRASIL, 2004 apud SAYAGO, 2007).

Dessa forma, surge o enfoque territorial como o conjunto de relações e conformação de redes cujos limites não estão nas linhas espaciais, mas na capacidade de articulação e de conformação de parcerias tanto no setor público como privado, na busca do desenvolvimento rural. Em outras palavras, cabe à agricultura familiar não apenas a função de garantir a segurança alimentar, mas funções de promover o emprego rural, o uso do espaço, a preservação do meio ambiente e da identidade local. Registra-se que o processo de transformação da agricultura e suas conseqüências socioambientais não podem ser entendidos

fora do contexto da globalização. Entretanto, pode-se afirmar, igualmente, que nos encontramos em pleno processo de valorização do local e do território, como espaços de reconversão tecnológica e produtiva e de (re)socialização social, cultural e ambiental (DUARTE; SAYAGO, 2006).

Deste modo, o Decreto Federal nº 6.047/2007, que instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), reafirmou o compromisso do Governo com a redução das desigualdades regionais do País e vem contribuindo para a convergência da ação pública em benefício de regiões menos favorecidas, detentoras de potencial para a geração de ganhos de produtividade e de competitividade e para a atração de investimentos geradores de emprego e renda.

Nesse contexto, mediante a articulação das ações nas três esferas governamentais com os segmentos pertinentes da sociedade civil, foram implementados, no decorrer desse período, vários programas, em escala sub-regional, com o objetivo de dinamizar as localidades identificadas como regiões deprimidas economicamente.

A seguir, uma concisa lista dos principais programas e projetos implementados e/ou desenvolvidos na região do Reservatório de Itaparica:

x programa de revitalização da bacia hidrográfica do São Francisco – MMA; x programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF/MDA; x programa de Gestão Territorial Rural – GESTAR/MMA;

x programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido - CONVIVER/MI;

x programa de Organização Produtiva de Comunidades – PRODUZIR/MI; x Fome Zero – CONSAD´S - MDS;