Considerando o amplo, diversificado e indefinido uso do termo política, o primeiro desafio que se apresenta, para o estudo de políticas públicas, é o de esclarecer o seu significado na perspectiva da ciência política. De maneira geral, as pessoas fora do universo científico referem-se à política pensando no momento eleitoral (RUA, 2009).
As sociedades recorrem à política, seja para construir consensos, seja para controlar conflitos. Schmitter (1984, p. 34) apresenta uma definição bem simples: “política é a resolução pacífica para os conflitos”. Consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.
Para Siman (2005), a política é vista como um processo de obtenção de equilíbrio entre os interesses de diferentes grupos e é concebida como a luta entre grupos que visam a influenciar a política pública.
Já o termo Políticas Públicas é utilizado para referir-se à formulação de propostas, tomada de decisões e sua implementação por organizações públicas, tendo como foco temas que afetam a coletividade, mobilizando interesses e conflitos. Em outras palavras, significa a atividade do governo de desenvolver políticas públicas, a partir do processo da política (RUA, 2009).
Segundo Gonzaga (2015, p.11) “As políticas públicas procuram dar resposta à demanda social, enquanto direito coletivo e não individual, através do compromisso assumido pelo Estado”. As políticas públicas são resultantes da atividade política e compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores envolvendo bens públicos e na resolução pacífica de conflitos, processo essencial à preservação da vida em sociedade.
No quadro 01, são conceituadas Política Pública e Decisão Política, bem como a diferença entre elas.
Quadro 01 - Diferença entre política pública e decisão política
POLÍTICA PÚBLICA DECISÃO POLÍTICA
Geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.
Corresponde a uma escolha dentre um conjunto de possíveis alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
No entanto, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública, conforme especificado no Quadro 01.
Segundo Lindblom (1981), ao serem elaboradas, as políticas públicas podem se basear em várias metodologias, dentre as quais se destacam:
- o método racional-compreensivo, que se relaciona com a macro política e suas grandes análises do cenário político-institucional;
- o método incrementalista, que se liga à micropolítica e à busca de soluções para problemas mais imediatos e prementes.
O primeiro método parte da perspectiva de que a intervenção de políticas públicas deve basear-se numa ampla análise dos problemas sociais que permita estabelecer metas visando atender às preferências mais relevantes da sociedade. Assim sendo, a tomada de decisões políticas e a sua implementação apontam para o alcance dos objetivos previamente estabelecidos.
E no segundo, as decisões geralmente são tomadas sem se considerar as preferências do conjunto dos atores. Além disso, requer o processamento de uma enorme quantidade de informações e muito tempo para que seja realizada a análise das consequências de cada uma das alternativas para a consecução dos objetivos.
Lindblom (1981) enfatiza ainda que o único critério para uma boa política pública é o do consenso possível em torno de uma solução, e isso é mais facilmente obtido quando se abordam questões pontuais.
O ciclo de políticas é uma abordagem que identifica fases sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma política pública. Essas fases, segundo Rua (2009), são:
- formação da agenda, que ocorre quando uma situação qualquer é reconhecida como um problema político e a sua discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades dentro e fora do governo;
- formação das alternativas e tomada de decisão: ocorre quando, após a inclusão do problema na agenda e alguma análise deste, os atores começam a apresentar propostas para sua resolução. Essas propostas expressam interesses diversos, os quais devem ser combinados, de tal maneira que se chegue a uma solução aceitável para o maior número de partes envolvidas. Ocorre, então, a tomada de decisão;
- a tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a uma política pública foram tomadas, mas sim, que foi possível chegar a uma decisão a respeito do núcleo da política que está sendo formulada. Quando a política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões a respeito de diversos aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são demasiado complexas ou a decisão requer grande profundidade de conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de aspectos, já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da implementação;
- a implementação consiste em um conjunto de decisões a respeito da operação das rotinas executivas das diversas organizações envolvidas em uma política, de tal maneira que as decisões inicialmente tomadas deixam de ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade. Normalmente, a implementação se faz acompanhar do monitoramento: um conjunto de procedimentos de apreciação dos processos adotados, dos resultados preliminares e intermediários obtidos e do comportamento do ambiente da política. O monitoramento é um instrumento de gestão das políticas públicas e o seu objetivo é facilitar a consecução dos objetivos pretendidos com a política;
- a avaliação é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que expressam valores. Juntamente com o monitoramento, destina-se a subsidiar as decisões dos gestores da política quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam obtidos.
As políticas públicas ocorrem em um ambiente tenso e de alta densidade política, marcado por relações de poder, extremamente problemáticas, entre atores do Estado e da sociedade, entre comunidade política e burocracia e são essenciais para o desenvolvimento comunitário.