Políticas públicas são, segundo Rodrigues (2011), a “intervenção do Estado13 no ordenamento da sociedade por meio de ações jurídicas, sociais e administrativas, sendo que as ações da administração pública se reportam também às atividades de auxílio imediato no exercício do governo” (pp.18-19). Governar por políticas públicas significa incorporar a opinião, a participação, a corresponsabilidade, o dinheiro dos cidadãos, quer dizer, de contribuintes fiscais e atores políticos autônomos e, por causa disso, nem passivos nem unânimes. Política pública não é senão política governamental. Por isso, governar por políticas públicas supõe democracia.
Pode-se considerar praticamente impossível a formulação de um consenso que seria necessário para se governar de acordo com um plano nacional global. Isso se deve justamente ao pluralismo político, às liberdades econômicas e às perspectivas culturais diferentes. Portanto, quando se governa por políticas públicas, torna-se necessária a formulação de políticas específicas para os diferentes grupos sociais14 (ANDRADE, 2013). Claro que o governo possui o seu plano de ação, o seu plano para governar a nação, que é diferente do plano de ação da nação. Isso porque a ação da sociedade (e sua extensão, diversidade e liberdade de iniciativas) ultrapassa “os objetivos e os instrumentos que um governo específico julga que são os melhores” (VILLANUEVA, 2003).
Acrescente-se a isso que os governos devem ocupar-se, através de suas políticas públicas, do que é público, o que parece óbvio mas deve ser destacado. Público se refere “ao que é ou deveria ser acessível e disponível, sem exceção, a todos os indivíduos e que pode ser dizer que é de interesse e utilidade para todos os indivíduos. O público é diverso dos indivíduos mas não adverso a eles; ao invés de mortificar suas liberdades, cálculos e benefícios, se constitui para sua garantia, respaldo e extensão geral. Dessa forma, o público tem interesse nas necessidades, nos interesses e nos projetos de alcance geral e utilizam uma visão “realista” da políticas na qual as leis, acordos e programas se regem pelo critério da conciliação dos conflitos de interesse e implicam necessariamente um desenlace desigual com ganhadores e perdedores” (VILLANUEVA, 2003). Rodrigues (2011) acrescenta ainda que o
13 Formado por diversas instituições de governo, como o Poder Executivo, o poder Legislativo, o poder Judiciário e o Ministério Público.
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Pode haver o caso de políticas específicas como solução para superar desigualdades e pode haver o caso de políticas específicas para alavancar determinado setor econômico, como é o caso, por exemplo, da agricultura patronal.
caráter público das políticas públicas se refere ao fato de elas serem mandatórias e impositivas e não apenas ao resultado social agregado que elas produzem.
O PAA foi criado através do artigo 19 da Lei 10.696, de 2 de julho de 2003 (BRASIL, 2003), no primeiro ano de governo de Luis Inácio Lula da Silva na presidência do Brasil e, segundo SCHMITT (2005), visava: “(i) ampliar a demanda de alimentos por parte da população em situação de vulnerabilidade social; (ii) incentivar o crescimento da oferta de alimentos baratos, por meio do apoio à agricultura familiar, do incentivo à produção para o autoconsumo e de um conjunto de medidas de política agrícola que tenham a segurança alimentar e nutricional da população enquanto um objetivo estratégico; e (iii) implantar programas emergenciais para atendimento daquela parcela da população excluída do mercado de trabalho” (p.79).
Alguns autores (DELGADO et al; SCHMITT, 2005) identificaram uma “dupla função” no PAA, qual seja, a de integrar a política agrícola relacionada à agricultura familiar e a política de segurança alimentar”. A política agrícola tratando de criar uma demanda institucional para os produtos da agricultura familiar, ou seja, uma garantia à comercialização, algo até então inexistente para esse segmento. A política de segurança alimentar, por sua vez, na formação de estoques estratégicos e no atendimento aos segmentos da população em situação de vulnerabilidade social, especialmente no tocante à alimentação. Podemos dizer, assim, que são aspectos inovadores, no PAA, o apoio à comercialização no âmbito da agricultura familiar e sua relação com a política de segurança alimentar.
Para Mattei (2007:2), a finalidade do Programa é o fortalecimento da agricultura familiar, especialmente a camada de “produtores que produzem em pequenas quantidades e que estão enfrentando dificuldades para agregar valor à produção, através de mecanismos de comercialização nos próprios locais de origem desses produtores”. Para Sousa e Vaitsman (2007), além da função de abastecimento, o Programa busca incrementar a renda do agricultor familiar.
Dois aspectos são fundamentais no Programa: (i) a instituição de instrumentos de aquisição de produtos da agricultura familiar baseados em preços de referência diferenciados para esse segmento; e (ii) a possibilidade de essa aquisição ser feita sem a necessidade de licitação, por meio do mercado institucional, significando a estruturação de novos circuitos de comercialização (ANDRADE, 2013).
É importante também destacar o fortalecimento da relação produtor-consumidor estabelecida pelo PAA, através da criação dos estoques estratégicos e, principalmente, da distribuição dos alimentos aos grupos sociais em situação de risco alimentar. Tal esforço não
se restringe a esse Programa, mas é notável que o contemple enquanto política pública. Nos últimos anos, tem-se evidenciado que a aproximação entre produtores e consumidores favorece a consolidação de canais de comercialização, especialmente em circuitos curtos, beneficiando a agricultura familiar.
Ao longo dos últimos anos, produziram-se diversos estudos acadêmicos15 que apreenderam a multiplicidade de condicionantes que influenciam na implementação do Programa de Aquisição de Alimentos nos municípios bem como os impactos do Programa na realidade dos atores envolvidos, especialmente os agricultores familiares, enquanto beneficiários fornecedores, e os grupos sociais em situação de risco alimentar, enquanto beneficiários consumidores. Dentre os principais impactos podemos elencar: o estímulo à organização social dos agricultores, principalmente através da formação de cooperativas, incluindo a participação das mulheres e dos jovens, o incentivo à comercialização, através da criação de uma demanda para os produtos da agricultura familiar e pela possibilidade de, com isso, acessar o mercado convencional, o atendimento a grupos sociais em situação de vulnerabilidade, a oportunidade de criação de um espaço de aprendizado, tanto em termos de técnicas de produção quanto de gestão da produção, mudanças nos sistemas agropecuários, com destaque para expansão da área de produção, a introdução de novos produtos, a diversificação da produção e o aumento do nível tecnológico, e alterações na dieta das famílias participantes dos programas, significando, pois, um impacto na segurança alimentar das comunidades produtoras, e, por fim, o aumento da renda.
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) existe desde 195516, mas foi só a partir da Lei 11.947, de 16 de Junho de 2009, que passou a haver a obrigatoriedade da destinação de, no mínimo, 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) aos estados, municípios, Distrito Federal e escolas federais para a compra de gêneros alimentícios da agricultura familiar e suas organizações, com prioridade para os assentamentos da reforma agrária, as comunidades indígenas e as comunidades quilombolas (BRASIL, 2009). Com isso, diversas organizações da agricultura familiar, especialmente as que já estavam articuladas em torno do PAA, incluindo aquelas que já faziam entregas para a rede escolar, puderem contar com mais um canal de escoamento de seus produtos.
15 Ver CARNIELLO et al, 2007; DORETTO e MICHELLON, 2007; MARTINS e CAVALCANTI, 2007; MATTEI, 2007b; ROCHA et al, 2007; ALMEIDA e FERRANTE, 2009; GRISA et al, 2010; ANTUNES e HESPANHOL, 2011; SILIPRANDI e CINTRÃO, 2011; AGAPTO et al, 2012; MARINHO e FIALHO, 2012; SALGADO et al, 2012; MORUZZI MARQUES et al, 2014.
Segundo Belik e Chaim (2009), o Pnae “é considerado o maior programa de suplementação alimentar no Brasil, o que se revela em termos de número de beneficiários e municípios atendidos” (p. 598). Sambuichi et al (2014) destaca que, entre as diretrizes do programa, estão o apoio ao desenvolvimento sustentável, através do incentivo à aquisição de gêneros alimentícios diversificados e produzidos localmente, além do incentivo, através dos preços oferecidos, à produção agroecológica e orgânica, à semelhança do PAA.
Além dos impactos já apontados com relação ao PAA, atribui-se ao Pnae a oportunidade de valorização da cultura alimentar regional, devido ao potencial educativo de se trabalhar a alimentação de crianças e jovens e à aproximação entre produtores e consumidores (TRICHES e SCHNEIDER, 2010; VILLA REAL e SCHNEIDER, 2011). Além disso, contribui para o desenvolvimento local, tanto no sentido da organização das comunidades rurais quanto do município, na medida em que demanda a articulação entre representantes dos agricultores, do poder público e das escolas.
3 O BAIRRO RURAL DO GUAPIRUVU
Compreensível, como já disseram alguns autores, que núcleos de povoamento menos dispersos, como são os núcleos urbanos, tenham sido objeto de uma quantidade maior de estudos ao longo de nossa história no que se refere às relações sociais. A concentração de pessoas favorece aproximação mais evidente ao funcionamento de uma sociedade e, a partir disso, as tarefas de compreensão de sua formação, suas estruturas e seu funcionamento se tornam mais práticos.
Em contraponto a essa realidade, os bairros rurais pareciam carecer de atrativos aos estudiosos. Algumas aproximações importantes a essas áreas foram realizadas em tempos relativamente recentes e permanecem ainda como as principais referências para quem busca compreender como se organizam as famílias que alicerçam parte fundamental de suas atividades e de sua reprodução social sobre a agricultura. Mais do que saber quem é o morador do campo brasileiro, esses estudos ajudaram a entender o motivo da resistência – dinâmica – do tipo de estrutura que é o bairro rural e alavancaram o interesse de pesquisadores, que não perdurou com a mesma força até os dias atuais.