5 POLÍTICA PÚBLICA
5.1 POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS
A análise a seguir é feita sobre a formulação de políticas sociais, dentro das
quais há uma reflexão e intervenção específicas sobre as políticas ambientais.
Existem vários questionamentos que devem ser feitos quando se trata de política.
Em primeiro lugar, deve-se saber o que se entende por políticas sociais e quais
dilemas e interrogações se apresentam ao abordar-se uma determinada política
social. Colocar estas questões talvez seja dar o pontapé inicial para problematizar o
estado atual e os resultados das políticas sociais ambientais.
No campo de política social, desde Aristóteles, pergunta-se como a política
se encaminha à satisfação das necessidades do homem, e se o governo é bom ou
mau, legítimo ou ilegítimo em função de interesse comum do bem-estar do homem.
De um modo específico, no interior da Ciência Política desde o século XVIII, a
política social constituiu um âmbito de reflexão no sentido de problematizar se o
Estado deve intervir ou não, para suprir e mediar as carências ocasionadas pela
pobreza; se a pobreza deve ser atribuída à incapacidade das pessoas; se, pelo
contrário, é o movimento natural da economia e suas consequências.
Nesse sentido, já no século XIX, vários pensadores vão se preocupar em
discutir qual o papel do Estado perante o processo de industrialização capitalista que
destituiu, da proteção social, milhares de trabalhadores que abandonavam as formas
feudais agrárias de produção, para se constituírem em trabalhadores livres. Este tem
sido o ponto de partida para o pensamento das políticas sociais, embora diferentes
abordagens teóricas das ciências políticas tenham tido apreciações próprias a
respeito do domínio da política social.
No liberalismo clássico ou no liberalismo conservador de nossos dias,
entende-se que o Estado não deve intervir nem na economia, nem na correção das
desigualdades sociais e que as políticas sociais devem se restringir à expressão
mínima. Outras correntes de pensamento que se distanciam do liberalismo
aproximam-se de propostas sociais democráticas que se poderia enquadrar na
escola liberal-democrática. Tais correntes acham que o mercado liberado a si
mesmo tende a se destruir e, portanto o Estado deve intervir para combater seus
efeitos nocivos, promover segurança social às camadas sociais desprotegidas e
eliminar as grandes desigualdades sociais.
Para o pluralismo e o elitismo, respectivamente, as políticas sociais são
entendidas como uma consequência da existência de diversos grupos de interesse
ou de administradores, que interagem no interior do Estado definindo os rumos da
(extensão) ampliação e implantação das mesmas.
As abordagens mais recentes da teoria marxista apresentam, em alguns
casos, uma preocupação expressa pelas políticas sociais que se sustentam em
estudos mais aprofundados sobre a complexidade do Estado capitalista de nosso
tempo. Em outras, a preocupação pela política social não se manifesta de maneira
expressa como é o caso de Poulantzas3, (1980:191) que se refere a elas, ainda que
de maneira não explícita, ao analisar o papel do Estado.
Diante da diversidade de visões e definições da política social, procura-se
neste trabalho incorporar as distintas teorias, buscando um marco conceitual que,
sem perder de vista a teoria marxista4, possa nos encaminhar a uma visão mais
compreensiva das políticas sociais.
A política social é entendida no plano estrutural como um instrumento de
regulação política ou de criação de condições socioestruturais para que o trabalho
assalariado funcione efetivamente como tal. Através da política social, o Estado vai
regulamentar quem participa e quem não participa do mercado de trabalho. Para
isso, as formas de existências externas ao mercado precisam ser organizadas e
sancionadas pelo Estado.
Diante do modelo funcionalista marxista (que explica a gênese da política
social a partir das necessidades de acumulação capitalista, de uma parte, e do
Estado se legitimar ante as exigências da classe operária organizada, de outra) as
3
Poulantzas afirma que há uma modificação dos próprios espaços do Estado e da economia. Assim,
políticas como habitação, saúde, transporte passam a ser domínios próprios de Estado, expandindo
e modificando o Estado num novo espaço e processo de reprodução e valorização do capital.
Paralelamente, “capital público e nacionalização entre outros” se inserem no Estado, modificando
seu papel na economia.
4 Na teoria marxista, as políticas sociais se explicam ao contrário do pluralismo, a partir dos
problemas específicos da formação social capitalista, ou seja, pela existência de uma estrutura
econômica de classes baseada na valorização privada do capital e no trabalho assalariado livre; o
Estado é uma resultante do modo de produção capitalista ao mesmo tempo em que contribui para
produzir e reproduzir tal estrutura. Assim, as políticas sociais são o produto da interação do Estado
e, portanto, elas também são funcionais à reprodução da ordem capitalista.
inovações que se produzem nesta área obedecem à compatibilização de estratégias
que se dão na esfera do político, com o Estado reagindo tanto a “exigências” como
necessidades, de acordo com instituições políticas existentes, adequando-as e
modernizando-as segundo as relações de forças na sociedade canalizadas por
estas instituições.
A política estatal não está a serviço das necessidades ou exigências de
qualquer grupo ou classe, mas reage a problemas estruturais do aparelho estatal de
denominação e de “prestação de serviços”. Se a afirmação anterior é verdadeira, as
inovações na política social do Estado criam condições iniciais de interações
conflitivas entre grupos e classes sociais, e seus resultados são não previsíveis ou
ambivalentes.
A integração metodológica entre o plano estrutural5 e o plano singular6 dá-se
mediante a articulação de categorias ou conceitos do âmbito do político.
Adotando a linha metodológica num enfoque integrado, no campo das
políticas sociais podem-se destacar as relações entre Estado e sociedade e o papel
dos atores sociais, sem abandonar a perspectiva dos limites dentro dos quais esses
atores agem, ou seja, as determinações estruturais do estado capitalista.
Aponta-se a primazia atribuída ao Estado no processo de desenvolvimento
capitalista. Ainda que esta seja incontestável, descaracterizou a sociedade civil
como geradora também de processos com dinamismo próprio. Por isso,
defendem-se a necessidade de captar essa articulação de interesdefendem-se, suas conexões com
agências governamentais e técnicas localizadas em pontos estratégicos da
burocracia pública.
Distingue-se entre o que se poderia considerar uma fase propriamente
decisória das políticas e outra de implementação, chamando a atenção para a
distância entre a decisão e a aplicação. É aí que precisamente se fazem sentir os
pesos dos diversos interesses e forças sociais que estão em jogo. Há medidas que
são aprovadas e sua execução é bloqueada, ou pela burocracia ou através do poder
de veto do grupo afetado pela medida.
5
Clauss Offe, Plano Estrutural, no qual as políticas sociais estão ligadas ao Estado capitalista e às
suas determinações estruturais.
6
Clauss Offe, Plano singular, plano de análise centrado na singularidade das políticas sociais: estas
são vistas sob o ponto de vista das peculiaridades que as distinguem de outras políticas.
Um exemplo claro disso é a proposta de implantação da Agenda 21 Local,
que surge de um movimento da sociedade local com capacidade de formular uma
política de sustentabilidade, mas incapaz de garantir sua continuidade. Diversos
interesses presentes, tanto na sociedade como nas políticas locais, ofereceram
resistências, vetando e/ou modificando substancialmente.
Estas questões apontadas merecem uma análise mais ampla com a
finalidade de se entender onde se localizam tais interesses, se na máquina
burocrática ou se na sociedade civil. Para conhecê-los mais e desvendar os
mecanismos de ação que os caracterizam, pode-se destacar o pensamento de Diniz
(1978) “[...] levar em conta a um tempo as determinações estruturais e o peso das
opções feitas por atores e grupos de atores que ao escolherem uma alternativa ou
outra atualizam as possibilidades estruturais [...]”.
Outra luz sobre o processo de mudanças nas políticas sociais ou processos
inovadores de política social pode ser encontrada na ideia introduzida por Santos
(1979) da “complexificação do social”. Esse conceito refere-se ao processo de
diferenciação social e multiplicação organizacional que se operou na sociedade nas
últimas décadas. Aparecem novos grupos com uma grande heterogeneidade como
resultado de novos papeis, ocupações e posições sociais. Ao mesmo tempo, este
processo é acompanhado pelo aumento de uma multiplicidade de organizações que
cumprem o papel de mediatizar a ação destes movimentos e grupos sociais.
Deve-se ter atenção para um estudo não só das transformações do Estado
capitalista e suas modalidades de relacionamento com a sociedade civil, mas de
maneira mais específica de como o Estado opera para transformar questões sociais
em políticas, como se apresentam as questões sociais, as condições de surgimento
de uma questão social, sua evolução no sentido da passagem pelo Estado e sua
resolução.
A proposta de análise teórica, que tem como base a concepção de Offe
(1984)7 sobre política social, sugere algumas questões que precisam ser
melhoradas.
No entanto, outras de caráter específico merecem ser pesquisadas, pois
constituem os pontos críticos, questões e dilemas a serem encaminhados no estudo
7
Offe menciona algumas dificuldades, dilemas e possíveis soluções que se apresentam ao tratar das
inovações sociopolíticas e de racionalização administrativa experimentadas na Alemanha.
desenvolvido sobre a implementação da Agenda 21 Local, ou seja, políticas públicas
de desenvolvimento sustentável.
No documento
RIO GRANDE 2010
(páginas 60-64)