Político, Institucional e Regulamentatório

Política

OFFICINA DO GÁS (2004) cita a opinião de Ramalho que descreve com propriedade como era a situação do gás natural antes da crise do petróleo da década de 1970, do século passado: “durante décadas, o gás natural foi visto como um estorvo. Presente na maioria dos poços de petróleo, ele apresentava risco nas plataformas e era queimado ou reinjetado para aumentar a pressão (gas lift), facilitando a retirada do composto mineral. Hoje, com a perspectiva de esgotamento do petróleo, o antigo patinho feio é visto como a principal alternativa para gerar energia. Embora parte do gás natural ainda seja queimada ou utilizada em função do petróleo, a maior parte é reinjetada nos reservatórios para ser conservada, prevendo um aumento da demanda”.

Esta visão muda com a crise do petróleo de 1973 e 1979, devido ao impacto que produziu na balança de pagamento do País, produzindo grandes déficits em função de nossa dependência da importação deste produto, importávamos 90% do que necessitávamos, especialmente para suprir a demanda de combustíveis e derivados de petróleo para o setor de transporte (óleo diesel e gasolina). O Governo Geisel deixa claro esta preocupação quando edita o II PND- Plano nacional de Desenvolvimento (1975-1979), cujo objetivo, já citado e relembrado aqui era:

“Manter o crescimento acelerado dos últimos anos; reafirmar a política gradualista de contenção de inflação; manter em relativo equilíbrio o balanço de pagamentos; realizar política de melhoria da distribuição de renda; preservar a ordem social e política; realizar o desenvolvimento sem deterioração da qualidade de vida e devastação dos recursos naturais”.

A estratégia adotada pelo Governo foi, primeiramente, atender à demanda por gasolina com uma fonte alternativa, devido à resposta rápida que poderia obter se investisse em uma tecnologia de produção que já dominava, como o álcool. Desta forma, criou, em 1975, o Pro-álcool- Programa Nacional de Álcool - que foi acelerado logo depois em 1979. O Programa objetivava o aumento das safras de cana-de-açúcar, da capacidade das usinas para obtenção de álcool para substituir o petróleo e seus derivados na gasolina.

O gás se apresentava como outra alternativa na busca de minimizar a dependência do petróleo importado, pois já tínhamos, à época, reservas na Bahia e em Campos, que possibilitavam a expansão de seu consumo. Cinco anos mais tarde do lançamento do Pro- álcool, 1980, o Governo lança, através da Comissão nacional de Energia, órgão ligado ao ministério de Minas e Energia, o PLANGÁS- Plano Nacional de Gás Natural. O PLANGÁS objetivava atacar o elo ainda vulnerável da substituição dos derivados do petróleo, o óleo diesel, substituindo-o no transporte rodoviário de cargas e passageiros, este último, especialmente nos centros urbanos. O óleo diesel representava à época 52% do consumo energético do país, enquanto o gás não chegava a 1,8%, afirma OFFICINA DO GÁS (2004).

Pelo visto acima, fica claro que a política do Governo Federal, na ampliação do uso do gás natural veicular, tinha por objetivo a diminuição da dependência do petróleo importado e, conseqüentemente, diminuir o impacto em sua economia interna e externa devido ao déficit no balanço de pagamento do país produzido pela conta petróleo. Ou seja, na época, a questão ambiental não foi levada em consideração, embora as grandes aglomerações brasileiras já apresentassem sério problema de contaminação do ar.

Contudo, a ênfase colocada na política de ampliação do uso do gás natural estava longe de ter o mesmo vigor da época áurea do Pro-álcool. Cremos que este último era um programa que envolvia interesses de muitos e poderosos grupos internos do país, como os usineiros e plantadores de cana, que souberam fazer valer sua pressão política. Porém, o PLANGÁS, apesar de sua correta formulação, respondia fundamentalmente aos interesses da Petrobrás, que sempre esteve muito mais interessada nos negócios do petróleo e seus derivados. O gás natural ainda não tinha se livrado de seu estigma de “patinho feio”.

Por fim, pode-se dizer que faltou comprometimento com o programa de todos os lados, este ponto, segundo a pesquisa feita por EUDY (2002), foi citado por 41% dos operadores e agências que obtiveram sucesso com o uso de ônibus a gás natural como sendo uma das grandes razões de seus êxitos. É sabido que a implementação de qualquer programa passa por uma fase inicial de desenvolvimento, ajuste e experiência e, para superar esta fase, é necessário que haja um certo comprometimento e persistência além, é claro, da confiança de que o programa será vantajoso no futuro. Na Nova Zelândia, o programa de uso de gás natural em transporte público obteve êxito enquanto o governo se comprometeu politicamente.

Na opinião do SETRANS-RN (1993), que ao fazer uma avaliação dos 10 anos do Programa de uso do gás natural em Natal, tece duras críticas à forma como foi conduzido o programa: “ durante esse período de experiência, o programa do ônibus a Gás só acumulou problemas para o serviço, enormes prejuízos para as empresas operadoras e uma imensa frustração em todos os envolvidos na experiência, principalmente, para os passageiros, que criaram uma expectativa em relação ao barateamento da tarifa – que foi o principal argumento de venda do programa para a população – e acabou não acontecendo. Não é preciso ser nenhum especialista em análise de custos, para perceber que não se pode baratear o preço da tarifa – única forma de remuneração do serviço – aumentando os custos, já que os custos dos ônibus movidos a gás são bem maiores do que os dos ônibus movidos a diesel.” E conclui. “Dez anos depois, a avaliação que se faz da experiência de usar gás natural como combustível para ônibus urbanos só aponta numa direção:” o programa foi inviabilizado no país pela falta de seriedade, pela irresponsabilidade e pela leviandade do Governo, que nunca encarou de frente a utilização dessa alternativa energética no transporte de massa. Abusou da mídia, vendeu ilusões, promoveu sua politicagem e, quando o gás acabou, ficamos nós empresários, no prejuízo“.

Outro fator que é assinalado pelos empresários como determinante para o insucesso do Programa foi a não definição pelo Governo da Política de Preço para o Gás natural, e, quando o definiu, seis anos após o início do Programa de Natal, 21 de junho de 1989, o fez mal, praticamente inviabilizando o Programa, pois fixou-o a 79,16% do peço do óleo diesel sem considerar ademais os tributos.

Segundo o SETRANS-RN (1993), a revisão da política nacional do gás veicular para ser viável tem de contemplar os seguintes pontos:

• Rever a política de preços para o gás praticada pela Petrobrás, desatrelando seu preço dos percentuais do óleo diesel;

• Reduzir junto às montadoras os preços dos veículos movidos a gás;

• Estimular a indústria de autopeças a produzir componentes para veículos movidos a gás, principalmente os componentes do sistema elétrico, visando baratear seus preços.

• Criar mecanismo, através de um acordo que envolva principalmente as montadoras, que assegure ao operador um valor de revenda para o ônibus a gás;

• Assegurar linhas de financiamento com atratividade para o operador que deseje adquirir veículos a gás;

• Instituir no nível de órgãos municipais de gerência do Transporte Urbano, medidas que garantam o repasse dos custos adicionais do ônibus a gás para a tarifa cobrada ao usuário.

Também era motivo de insegurança a questão da disponibilidade de reservas de gás natural, pois não estava claro para todos que este recurso existia em quantidade suficiente para garantir a sustentabilidade do programa a médio e longo prazo.

Outro fator relevante é que não foi promovida uma propaganda adequada dos programas, pois seria muito importante que houvesse uma aprovação da população, estimulando assim, a continuidade dos programas. O que houve, segundo opinião dos entrevistados, foi uma propaganda negativa, pois os empresários do sistema não estavam contentes com o desempenho dos programas, desta forma, faziam questão de mostrar toda sua experiência negativa, qualquer problema que ocorresse com os veículos a gás era logo mostrado à população, o que foi criando uma imagem muito negativa dos veículos movidos a gás. Não houve uma campanha que mostrasse as possíveis vantagens dos ônibus a gás e muito menos um esclarecimento a população de que estava sendo posto em prática uma nova tecnologia, necessitando assim, de uma certa tolerância, até que se chegasse ao ponto ideal de desenvolvimento tecnológico. Este fator foi relatado como sendo de grande importância no sucesso da operação de veículos movidos a gás nos Estados Unidos.

Por fim, deve-se ressaltar que a temática do gás natural, até então dentro das competências do Governo Federal, não entrava no rol das preocupações dos Governos estaduais nem municipais. Somente após a Constituição Federal de 1988, é que a distribuição do gás natural passa ao controle estadual. Desta forma, a nível local, não havia um rebatimento da política federal, pois não participaram em sua formulação, portanto, não havia motivação nem empenho local para que o Programa funcionasse bem.

Institucional

Os órgãos mais importantes na formulação e execução das políticas e programas ligados ao gás natural eram na época:

• O Ministério de Minas e Energia-MME;

• O Conselho Nacional de Petróleo-CNP; e

Os demais ministérios e órgãos federais opinavam na medida em que a questão do gás penetrava nas suas respectivas áreas de influência, por exemplo:

Quanto à produção, transporte e processamento do gás natural, que tratava de questões como: definição de esforços exploratórios, esquemas possíveis de produção, regionalização e recursos financeiros necessários para alcançar as metas de produção; identificação e delimitação de reservas; planejamento de construção de gasodutos-tronco ligando centros de produção aos de consumo; direcionamento dos esforços de produção de gás natural em águas profundas simultaneamente com os esforços de produção de petróleo; adoção da ótica de uso potencial e regionalizado de forma a evitar que áreas de menor interesse imediato sejam abandonadas; instalação nas novas usinas de processamento de gás natural de equipamentos para a retirada de etano, visando seu uso na petroquímica ou como substituto de óleo diesel e GLP; só opinavam os três órgãos já citados.

Quanto à distribuição e uso do gás natural, que tratava de questões como: elaboração do planejamento de crescimento do setor, abrangendo a exploração de todas as facilidades e vantagens regionais; formulação de modelo para a expansão do uso veicular que concilie a necessidade de se obter menores custos de fabricação de cilindros e compressores através de protocolos de fabricação em grande escala com a padronização dos equipamentos, a sua qualidade e o controle; programação detalhada do plano de venda de gás natural de forma a ajustá-lo, convenientemente, à produção e a evitar queima indesejável; se incorporavam adicionalmente órgãos como: Ministério de Indústria e Comércio, Ministério de Transportes, Ministério de Desenvolvimento Urbano, a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, vinculada a este último e as Companhias Distribuidoras de Gás.

Quanto à questão da política de preços do gás natural, que tratava de questões como: desenvolvimento de estudos com vistas a adequar a política de preços de gás natural ao estágio de oferta e de demanda, garantir seu uso de acordo com prioridades estabelecidas; estabelecimento de uma política de preços que remunere o setor adequadamente; análise dos subsídios e incentivos que outros energéticos tenham de forma a compartilhar as prioridades globais de usos; tinha-se o envolvimento adicional do: Conselho Nacional de Energia, vinculado ao MME, o Ministério da Fazenda, e a poderosa Secretaria de Planejamento.

Quanto à questão tecnológica do gás natural que tratava de assuntos como: desenvolvimento de esforços para viabilizar a produção de gás em águas profundas; estabelecimento de diretrizes para a pesquisa e desenvolvimento e para formação de

recursos humanos; promoção do desenvolvimento de tecnologia de motores do ciclo Otto, visando o barateamento de equipamentos de medição dos cilindros, dos compressores e de todos os componentes que tenham peso na expansão do setor; acrescentava-se o Ministério Indústria e comércio e o Ministério de Ciência e Tecnologia.

Quanto às questões financeiras ligadas ao financiamento dos programas de gás natural, que tratavam de assuntos como: elaboração e aprovação de planos de investimentos para os vários segmentos a serem desenvolvidos; promoção de estudos para viabilizar a alocação de recursos financeiros e estruturação de linhas de financiamento, visando a expansão das redes de distribuição de gás canalizado para os diversos segmentos de mercado; promoção de estudos para viabilizar a alocação de recursos financeiros e estruturação de linhas de financiamento, visando a implantação de estações de compressão, a aquisição de ônibus a gás metano e a conversão de motores; o MME contava adicionalmente com a participação decisiva da Secretaria de Planejamento e do Ministério da Fazenda, além dos outros Ministérios de Transportes, Indústria e Comércio, Desenvolvimento Urbano e Ciência e Tecnologia.

As questões institucionais do gás natural, que lidavam com questões como: regulamentação do sistema de concessão para distribuição de gás natural de maneira a conciliar os interesses da União com os dos Estados e Municípios; (MME); adequação da estrutura das instituições encarregadas da supervisão das ações relativas ao gás natural; apoio à criação de empresas estaduais ou regionais de distribuição de gás; ficavam a cargo do próprio MME.

A Questão Institucional no Recife e em Natal

Os programas de incentivo ao uso do gás natural, em Natal e em Recife, seguiram uma tendência nacional, e, desta forma, eles também se enquadravam dentro do próprio PLANGÁS. Assim, as questões de distribuição, produção e comercialização do gás natural seguiam, em geral, as regras estabelecidas no país.

Na Região Metropolitana de Recife, o uso do gás natural em transporte foi objeto de um contrato assinado, em 09 de maio de 1986, entre Empresa Brasileira e Transportes Urbanos -EBTU-, o Grupo Ultra, e o Governo do Estado de Pernambuco.

Desta forma, os principais atores do quadro institucional no caso do Recife, eram: a EBTU; o grupo Ultra e a EMTU/Recife, executora do contrato pelo Governo do Estado; o Sindicato

dos Transportes de Passageiros do Estado de Pernambuco – SETRANS ; as empresas operadoras ligadas a ele participantes do Programa; a Mercedes Benz, fornecedora da tecnologia dos motores a gás natural e que prestaria assistência técnica; a Petrobrás, responsável pelo fornecimento de gás natural; o Grupo Ultra, pela sua distribuição a nível local; e a CPRH, responsável pela fiscalização ambiental que regulava os padrões de emissão dos ônibus.

A EMTU/Recife era responsável pela regulamentação do sistema de transporte da RMR. A responsabilidade da operação e manutenção dos veículos era das próprias empresas operadoras do sistema, entretanto, a Mercedes Benz, fornecedora dos ônibus movidos a gás natural, era responsável por dar assistência técnica aos operadores.

A questão da produção do gás natural era de responsabilidade da Petrobrás e esta empresa delegava a responsabilidade de distribuição do produto à ULTRAGÁS que era uma subsidiária do grupo ULTRA.

E, por fim, existia uma fiscalização ambiental que regulava os padrões de emissão dos ônibus. Esta fiscalização não se restringia somente a veículos movidos a gás, mas também àqueles movidos a diesel. A responsável pela fiscalização era da CPRH.

Em Natal, houve um convênio entre EBTU, FINEP, Petrobrás e Prefeitura Municipal de Natal.

A responsável, em Natal, pela regulamentação do sistema e transporte era a STTU.

Assim como Recife, em Natal, os responsáveis pela operação e manutenção dos veículos eram os próprios operadores que também contavam com a assistência da Mercedes Benz do Brasil por um período de três anos.

A questão da distribuição era de responsabilidade da própria Petrobrás, que possuía um posto de compressão e abastecimento de gás natural em uma garagem de uma das empresas de ônibus.

A característica clara, da estrutura institucional ligada ao gás natural apresentada acima é sua extrema concentração no Governo Federal, a participação do nível local é ínfima. Esta talvez seja um dos elementos que mais contribuíram para o fracasso das experiências

analisadas neste trabalho, pois com esta estrutura era praticamente impossível entender e compreender as particularidades locais, que ao final era quem tinha de implantar, operar e manter os Programas. A estrutura institucional era frágil e não definia, claramente, as atribuição e responsabilidades das partes envolvidas. E isto trouxe problemas, como os enfrentados pelas empresas quando ocorriam falhas nas estações de abastecimento, que por não ter pronta solução devido a conflitos existentes entre o Grupo Ultra e a Petrobrás, fazia com que a frota de ônibus a gás ficasse imobilizada. Questões mais sérias, sobre o programa de investimentos, os subsídios, a disponibilidade futura da oferta do gás, principalmente a política de preços do gás, dentre outras questões, ficavam sem resposta.

Podemos, então, afirmar que além da estrutura extremamente concentrada no nível federal, faltava uma estrutura institucional a nível local que desse suporte à implantação, operação e manutenção do programa. A falta de definições, de respostas transmitia insegurança aos órgãos gestores envolvidos e aos operadores, passado a impressão que este era mais uma das experiências episódicas que acontecia no setor e que não deveria merecer crédito.

Regulamentação

O Item 2.3 do trabalho apresenta uma revisão dos principais instrumentos de regulação do uso do gás natural. Como pode ser visto, na época de implantação do projeto, os principais órgãos normativos do setor de gás natural eram o Conselho Nacional de Energia, criado em 1979, no auge da crise do petróleo, o Conselho Nacional do Petróleo e o Ministério de Minas e Energia. Estes organismos tentaram dar o suporte legal para a implantação do PLANGÁS durante a década de 80 do século passado.

A primeira observação que se pode fazer, após a listagem destas normas, é a quantidade de órgãos envolvidos na regulação do setor de gás natural veicular, esta característica traz, sem sombra de dúvida, grave problema institucional.

Pode-se notar que existem algumas sobreposições de normas por parte de alguns órgãos, o que dificulta o controle do sistema, mas, de um modo geral, o que acontece, atualmente, é que a ABNT estabelece as normas de qualidade dos equipamentos e o INMETRO junto aos DETRANs inspecionam ou delegam o poder de inspecionar as instituições credenciadas por um determinado tempo.

A OFICINA DO GÁS (2004), empresa que trabalha no serviço de conversão, apresenta em seu site os seguintes comentários sobre a regulamentação, durante os anos 80 do século

passado, que expressa o sentimento dos atores submetidos a esta regulamentação: “Em que pese todas as medidas, o programa sofreu grande resistência por parte dos empresários donos de frotas de ônibus, que alegavam que a autonomia dos veículos ficava comprometida, que os veículos dedicados ao uso exclusivo do Gás Natural não tinham valor comercial de revenda fora das poucas áreas abastecidas por gasodutos, que o preço do combustível era pouco atrativo (aproximadamente 80% do preço do óleo diesel) e principalmente, que o custo benefício da conversão não justificava sua adoção”.

Além disso, por força de resolução governamental, a distribuição do GNC, neste período, só poderia ser realizada por empresas de distribuição de combustíveis 100% nacionais, fato que reduzia a abrangência do programa e o potencial inicial de oferta do produto.

Tornavam-se necessários grandes investimentos, como gasodutos, ampliação da rede urbana, a cargo das empresas concessionárias de distribuição de gás residencial e em Postos de Abastecimento, que numa primeira etapa deveriam estar dedicados a uma determinada frota e sob responsabilidade da iniciativa privada.

Desta forma, a regulamentação não conseguiu gerar a segurança necessária para que os atores privados pudessem investir com segurança.

A regulamentação sobre o controle da poluição ambiental produzida pelos veículos, e, em especial, os ônibus, que tem sido um dos aspectos mais considerados e motivadores de implantação de programas de utilização de gás natural em muitos países, não tem recebido a mesma ênfase no Brasil. A nossa primeira regulamentação, como visto acima, foi a Resolução CONAMA nº18, de 6 de maio de 1986, que instituiu o Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores -PROCONVE. As fases I e II estabeleciam padrões de controle sobre o monóxido de carbono, hidrocarbonetos, óxidos de nitrogênio e teor de monóxido de carbono em marcha lenta, a vigorar sobre veículos novos leves a partir de 1º de janeiro de 1990 e 1º de janeiro de 1992, os ônibus só foram contemplados com os padrões limites da fase III e fase IV, com prazo para 1º de janeiro de 1994 e 1º de janeiro de 1998. Ou seja, na época das experiências de Recife e Natal, salvo uma fiscalização exercida no Recife devido a um convênio entre a EMTU/Recife e a CPRH, que fiscalizavam a emissão de fumaça negra nos ônibus, não existia nenhum controle dos níveis de emissão,