Políticos e burocratas no processo de policy-making

Os anos de ditadura militar foram marcados pela expansão e modernização do Estado brasileiro e a criação de uma estrutura burocrática governamental que estabeleceu uma maior penetração do poder público na sociedade, alcançando não só regiões mais distantes do país como aumentando sua capilaridade. O número de funcionários públicos civis, segundo Baaklini, subiu de 675.554 em 1963 para 1.300.000 em 1985. Os ministérios, por sua vez, passaram de 10 em 1963 para 15, em 1967, e 27, em 1984. (BAAKLINI, op. cit., p. 76; DIAS op. Cit.; MARTINS, 1985)⁴⁴ O processo acima indicado derivou na constituição de uma estrutura estatal muito mais complexa e ampla, altamente centralizada nas mãos do governo federal. Acarretou, ainda, a rearticulação das relações entre o Estado e a sociedade, na medida em que a atuação de novas agências burocráticas passou a regular várias questões da vida dos cidadãos. (DRAIBE, 1994)

Martins chama a atenção para um outro aspecto crucial do Estado brasileiro após 1964, e que nos interessa de perto: a concentração de recursos orçamentários na esfera federal, para posterior repasse a estados e municípios, o que, segundo o autor, teria como efeito a “desarticulação (ou diminuição de autonomia) das estruturas políticas e administrativas locais”. (MARTINS, op. cit., p. 45) Fernando Abrúcio, em análise do desequilíbrio das relações entre a União e os estados da federação em favor da primeira, cunhou o modelo unionista-autoritário enfatizando a predominância do Estado central. As conseqüências políticas desse padrão de atuação se relacionam diretamente com o que foi discutido no capítulo 1 acerca do domínio da Arena nas eleições no nível municipal, por conta

44Luciano Martins ressalta a fragilidade dos dados acerca do aumento da estrutura estatal na década que se seguiu a 1964. Corrobora, entretanto, a afirmação de seu crescimento.

da dependência dos repasses de recursos do governo federal. (ABRÚCIO, 2002)

Para as elites políticas, essas novas feições e funções assumidas pela estrutura estatal interferiram diretamente em suas atividades cotidianas, começando pelo fato de que um novo agente – a burocracia pública – se imiscuiu de forma definitiva nas interações entre os políticos e suas constituencies. Esse movimento obrigou os homens políticos a repensar as modalidades de atuação junto às agências estatais e suas bases eleitorais. Como parte desse novo cenário instituído pelas transformações no Estado durante o regime autoritário, desenvolveu-se uma discussão acerca da definição das competências necessárias para a elaboração de políticas públicas, uma vez que o maior poder dos funcionários técnicos significou uma alteração nas prerrogativas dos representantes eleitos. Essa contestação, de caráter público, envolveu diferentes visões acerca do espaço e das habilidades exigidas de burocratas e de políticos no processo de policy-making.

Longe de serem peculiaridades da ditadura brasileira, estas questões estão presentes nos estudos dedicados à política, unânimes em apontar o avanço da tecnocracia, principalmente a partir de meados do século XX, e os decorrentes conflitos e novas relações estabelecidas com os representantes eleitos – estivessem eles à frente do poder Executivo ou, principalmente, nas instituições legislativas. (ADERBACH, PUTNAM e ROCKMAN, 1981;

GAXIE, op. cit., NUNES, 1978) O cenário instituído a partir de então, como bem aponta Prates, é marcado pela disputa entre os distintos imperativos colocados pelo conhecimento técnico – a perícia – da burocracia e pela representação encarnada nos políticos, produzindo recorrentes tensões em relação à justiça, direitos sociais e, até mesmo, o caráter da representatividade em sociedades democráticas. (PRATES, 2004)

Os conflitos entre políticos profissionais e tecnoburocracia despertaram especial atenção no Brasil durante as décadas de 1960 e 1970, originada, sem dúvida, no visível

crescimento das agências estatais e no fortalecimento do poder Executivo autoritário. Bom exemplo desse debate foi o seminário “O Legislativo e a Tecnocracia”, organizado em 1974 com a participação de importantes burocratas, cientistas sociais, jornalistas e políticos, que discutiram o lugar e as funções do poder Legislativo diante do crescimento do espaço dos técnicos.

Segundo Carlos Astiz, um dos expositores, a transferência da atividade de legislar para o Executivo deveria ser vista como uma imposição dos novos tempos, diante de questões cada vez mais complexas que se apresentavam diante dos governos e que somente a burocracia estatal teria informações e formação específica adequada para oferecer respostas nacionais.

Uma das habilidades mais expressivas deste grupo era a capacidade de superar o alcance, sobretudo regional, que caracterizaria a ação dos políticos. (ASTIZ, 1975) Posição semelhante foi defendida por Alexandre Barros no mesmo seminário, afirmando o aumento mundial das funções do Executivo e apontando um efeito novo desse processo: a necessidade de uma interseção de funções entre os poderes Legislativo e Executivo. (BARROS, 1975)

Nesse sentido, o desenvolvimento das sociedades capitalistas levaria a um reordenamento do papel de burocratas e políticos, colocando em novos termos as relações entre a eficiência técnica, característica da burocracia, e a responsividade democrática, a cargo dos políticos. Alexandre Barros indicou, em sua intervenção, que isso derivaria na necessidade de que burocratas desenvolvessem habilidades próprias dos legisladores e que estes, a seu turno, fizessem o mesmo em relação aos atributos técnicos da burocracia. Sob essa perspectiva, assinalamos que as tensões entre burocratas e políticos não devem ser entendidas em termos de uma disputa por espaço em um cenário já delimitado e definido, mas como uma transformação no trabalho de cada grupo no interior de uma mudança geral da ordem social.

Na mesma época do seminário citado, Aderbach, Putnam e Rockman realizaram uma pesquisa em sete democracias ocidentais (Estados Unidos, Inglaterra, França, Itália, Alemanha, Holanda e Suécia) investigando as percepções e crenças de burocratas e políticos sobre suas interações e chegaram a conclusões semelhantes às de Barros. (ADERBACH, PUTNAM & ROCKAMN, op. cit.) A partir de entrevistas com membros destas elites, os autores construíram quatro concepções vigentes sobre as relações entre os dois atores na elaboração de políticas públicas, que podem nos ser bastante úteis para compreendermos as razões dos conflitos entre eles nas últimas décadas do século XX. Cada uma delas propõe uma distinta divisão do exercício da atividade governamental, que se desdobra em diferentes graus de influência e hierarquia de políticos e técnicos no processo de tomada de decisões.

A primeira concepção é marcada por uma divisão clara deste trabalho, na qual os políticos seriam responsáveis pela elaboração dos programas governamentais e os burocratas os executariam de forma neutra. Isto significaria uma hierarquização explícita em favor dos primeiros, que exerceriam maior influência nessa interação, com os técnicos se subordinando às prerrogativas dos representantes eleitos, os encarregados de canalizar os interesses sociais e direcionar exclusivamente a ação do governo. Na segunda concepção, políticos e burocratas participariam conjuntamente da construção de políticas públicas, porém com tarefas e funções diferentes. Os burocratas contribuiriam com os dados e o conhecimento, enquanto os políticos cuidariam de defender os interesses e valores dos cidadãos. Aqui, o trabalho dos técnicos não apresentaria pontos de contato com grupos da sociedade, mas sua perícia seria fundamental para ajustar a viabilidade técnica dos programas públicos às demandas sociais, cuja apresentação e defesa seriam funções exclusivas dos políticos eleitos. Nessas duas primeiras imagens, portanto, o trabalho que caberia à tecnoburocracia estaria restrito à utilização da perícia, mas o formato final da ação governamental deveria ser talhado pelos membros eleitos

do sistema político.

A terceira concepção oferece uma visão divergente acerca dessa interação, pois encontra tanto na atuação de burocratas como na de políticos a negociação dos interesses em jogo. Por isso, afirmam Aderbach, Putnam e Rockman, ambos desempenhariam um trabalho político na elaboração dos programas públicos. A diferença entre eles estaria no caráter dos interesses envolvidos, pois os burocratas lidariam com grupos organizados e bem definidos ao passo que os políticos seriam os articuladores de interesses mais gerais e difusos. Nessa concepção, portanto, a burocracia estabeleceria interações próprias com grupos da sociedade, diretamente envolvidos nas políticas públicas, colocando em cena uma outra forma de articulação de interesses à margem do processo de representação política. Isso implicaria em recolocar o espaço de influência dos representantes – e do próprio método democrático como canalizador dos interesses sociais - no processo de policy-making, reconhecendo que a ação governamental não seria exclusivamente ou totalmente determinada pelos políticos eleitos.

Finalmente, na última concepção Aderbach, Putnam e Rockman indicaram a interseção entre políticos e burocratas já colocada por Alexandre Barros, considerando o surgimento de um tipo híbrido que seria marcado pela diminuição das diferenças entre os dois atores. Por um lado, ocorreria uma burocratização da política, no sentido de que os profissionais desta teriam que desenvolver habilidades técnicas, antes características da burocracia, para tomar parte na elaboração de políticas governamentais. Simultaneamente, teria lugar uma politização da burocracia, na medida em que os técnicos reconheceriam a necessidade de uma atuação junto às instituições e grupos políticos para desenvolver o processo de policy-making, podendo, inclusive, penetrar nestas elites através de eleições.

(ADERBACH, PUTNAM & ROCKMAN, op. cit, pp 4-21) Segundo os autores, esse último tipo tenderia a ganhar relevância a partir de meados do século passado, acompanhando a

complexificação das ordens econômicas e sociais.⁴⁵

Certamente, as quatro concepções identificadas por Aderbach, Putnam e Rockman foram pensadas tendo como referência o funcionamento de regimes democráticos, que não é o caso do período em foco nesta tese. Todavia, é possível tomar por base as proposições expostas no intento de analisar como políticos e burocratas conceberam o processo instaurado durante a ditadura militar, quando a elaboração da ação governamental ficou a cargo da alta burocracia, enquanto a capacidade dos representantes eleitos de participar desse processo foi, para dizer o mínimo, extremamente reduzida. Isso nos leva a sublinhar que as tensões entre burocratas e políticos decorreram não só da nova distribuição de papéis verificada entre os dois grupos nas sociedades capitalistas, mas da ocorrência dessa dinâmica sob uma ordem institucional controlada. (BARROS, op. cit., p. 214)