Ana Melro58
Resumo As políticas públicas são processos e esquemas complexos de intervenção (macro e/ou micro) na sociedade e, consequentemente, na vida do indivíduo (ou num grupo de indivíduos mais reduzido – comunidades). Essa intervenção tem sempre como ponto de partida a resolução de um problema. Essa resolução pode não se vir a verificar ou pode até resultar na criação ou exponenciação de novos ou já existentes problemas. Mas o ponto de partida será sempre a sua solução. Nos moldes da sociedade atual, também ela complexa e com múltiplos atores e agentes de mudança e de intervenção social, política, económica, etc., entende-se que não será apenas o setor público quem concretiza a intervenção referida anteriormente. Muitas vezes, pode não estar sequer envolvido nessa intervenção ou estar em conjunto com os setores privado e social. O artigo entende o sistema judicial como uma política pública, um processo de intervenção na sociedade, com influência direta nesta e na vida de cada um dos indivíduos (encontrando-se eles em contacto direto ou indireto com o sistema judicial), cujo principal foco é a resolução de problemas. Também aqui os problemas são mais complexos, porque não contemplam somente uma vertente social, mas, muitas vezes, também económica, jurídica, que, não raras vezes também, tem como origem um litígio. Esta não pretende ser uma análise simplista do sistema judicial, bem pelo contrário. Compreende-se que é um intrincado conjunto de redes, relações, procedimentos, atores e institutos que, tal como uma roda dentada, todos eles terão de estar alinhados e rodar no sentido certo para que o processo decorra sem sobressaltos e, efetivamente, contribua para a resolução de problemas. O que se pretende é alinhavar as ideias fundacionais que, no entender deste artigo, defendem o sistema judicial como uma política pública macro, baseando-se nos estudos clássicos e atuais do que são políticas públicas e como poderão ser estudadas.
Palavras-chave: sistema judicial português; política pública; análise de políticas públicas
Abstract Public policies are complex intervention processes and schemes (macro and / or micro) in society and, consequently, in the life of individuals (or in a smaller group of individuals: communities). This intervention is always based on the resolution of a problem. This resolution may not be verified or may even result in the creation or exponentiation of new or existing problems. But the starting point will always be its solution. In today's society, which is also complex and with multiple actors and agents of change and social, political, economic intervention, etc., it is understood that it is not only the public sector that carries out the intervention referred to above. Often, it may not even be involved in this intervention or be in conjunction with the private and social sectors. The paper understands the judicial system as a public policy, a process of intervention in society, with direct influence on this and on the life of everyone (being in direct or indirect contact with the judicial system), whose main focus is solving problems. In the judicial system, too, the problems are more complex, because they do not only contemplate social aspects, but often also economic, legal, which, not infrequently, also originates in a dispute. This is not intended to be a simplistic analysis of the judicial system, quite the contrary. It is understood that it is an intricate set of networks, relationships, procedures, actors and institutes that, like a cogwheel, all of them will have to be aligned and rotate in the right direction so that the process runs smoothly and, effectively, contributes to solving problems. What is intended is to baste the foundational ideas that, in the understanding of this article, defend the judicial system as a macro public policy, based on classic and current studies of what public policies are and how they can be studied. Keywords: Portuguese judicial system; public policy; public policies’ analysis.
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Introdução
Afirmar que o sistema judicial é uma política pública tem suscitado várias críticas e dúvidas, questionamentos e afirmações contrárias. O artigo tem como principal contribuição a explanação de um ponto de vista do sistema judicial como política pública, contemplando motivações e fundamentações teóricas para essa consideração. Sendo o ponto de partida para a tese de doutoramento que se pretende desenvolver, é, por isso, um desbloqueador importante para esse trabalho mais aprofundado.
Assim, o artigo defende que o sistema judicial, em todas as vertentes da sua implementação e organização, é uma política pública, tendo, inclusivamente, influência e impacto na vida dos indivíduos e da sociedade como um todo. Esta política pública tem, ainda, como objetivos finais resolver um problema dos cidadãos e fazer funcionar a sociedade. Compreende-se, no entanto, que se trata de uma macro política pública, na medida em que engloba várias micro dimensões e políticas. Tal como a Educação, a Saúde, o Estado-Providência, a Defesa e as mais diversas áreas que atuação do Estado, defende-se que também a Justiça (não no sentido de implementação de soluções justas, mas sim no de colocar ao alcance dos cidadãos o sistema judicial de resolução de litígios e de oferta de serviços jurídicos) é uma macro política pública. Se a Educação se subdivide depois em micro políticas, como a escolaridade mínima obrigatória, como a colocação à disposição de alunos e docentes de computadores e a tecnologização do ensino, com a instalação de quadros interativos nas escolas, por exemplo; também na Saúde a existência de micro políticas acontece, como a redução das taxas moderadoras, as medidas de redução das listas de espera em determinadas especialidades médicas; e os mesmos exemplos se poderiam dar para todas as outras áreas que atuação do Estado. O mesmo se considera que acontece na Justiça/no sistema judicial.
Não obstante, sabe-se que o sistema judicial pode também ser percecionado como interventor nas políticas públicas em diferentes momentos: a montante, na forma como se efetua o controlo jurisdicional da construção das políticas públicas e a jusante, enquanto instrumento de avaliação da implementação dessas mesmas políticas públicas (França, 2010, p. 85).
Portanto, o que se pretende analisar é a forma como o sistema judicial português está organizado, enquanto política pública, que respostas oferece ao cidadão e que problemas resolve. Consequentemente, será necessário analisar algumas micro políticas públicas implementadas no âmbito desse sistema judicial, como forma de contribuir para a compreensão deste enquanto macro política pública. Pretende responder-se à questão “porque se considera o sistema judicial como uma política pública?”
Compreensão do sistema judicial português
O sistema judicial tem como competência a aplicação do Direito, com todas as suas normas e regras, bem como recorrendo às diferentes fontes admissíveis em Portugal (lei, jurisprudência e doutrina). Pode dizer-se que o sistema judicial, como se conhece hoje (a separação de poderes e a organização funcional), tem as suas raízes no século XVI. Foi, sobretudo, nesta altura que se deu a criação da maior parte dos Tribunais, com a separação, mesmo dentro destes, do tipo de decisões que era necessário fazer na altura. Já neste período, mas mesmo muito antes dele, o objetivo era resolver os problemas que ocorriam entre particulares, sobretudo, nos atos de comércio. Ou seja, foi uma política pública que tinha como objetivo concreto impactar na vida comercial e dos atores envolvidos. A evolução do sistema judicial português culminou, já na década de 30 do século XIX, com a criação do Supremo Tribunal de Justiça59.
Parte-se, então, da inovação e da tradição, entendidas não como polos, mas como necessariamente aliados num sistema que se entende como conjugando soluções, por um lado, alicerçadas nos séculos de história que não se podem olvidar e, por outro lado, adaptadas e dando resposta às exigências sociais e societais do século XXI.
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Um sistema tem como definição mais imediata um “conjunto composto de várias partes”60. É uma
definição bastante simplista, que quase nada oferece. Mas o que se pretendeu foi, precisamente, mostrar, desde já, que o sistema judicial aqui em estudo será analisado em todas as suas componentes – humanas, materiais (considerando a organização judicial no seu todo e as suas interligações), funcionais e estruturais. Estas são as partes do conjunto.
Como explica Joaquim Ramos, “a arquitectura do sistema judicial português conta com algumas especificidades que assentam em diferenças de grau e especialização” (Ramos, 2010, p. 2). Assim, a divisão operada sobrepõe-se, de certa maneira, à divisão entre Direito público e Direito privado. Sendo, por isso, a primeira divisão aquela que ocorre entre tribunais judiciais ou comuns e tribunais administrativos.
Os tribunais judiciais assentam na seguinte divisão hierárquica:
Os tribunais de 1.ª instância, dependendo das comarcas, podem ter diferentes competências especializadas: tribunal criminal, de família, comércio, etc.. A tendência, nos últimos anos, tem sido a da especialização da competência dos tribunais. Há também tribunais genéricos, dependendo das comarcas.
Os tribunais de 2.ª instância têm secções distintas, constituídos pelos tribunais da relação (Porto, Coimbra, Lisboa, Évora, Guimarães (desdobramento da relação do Porto). Pertencendo as Regiões Autónomas à jurisdição de Lisboa.
O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) tem também secções distintas de acordo com o âmbito.
Ainda que se caracterizem pela total independência entre as instâncias, existe um laço entre elas de recurso, os tribunais de 2.ª instância são de recurso da 1.ª e o STJ é de recurso da 2.ª. Não obstante, a 2.ª instância pronuncia-se sobre a avaliação e as decisões dos tribunais de 1.ª, sobre os factos e a interpretação do Direito. O STJ só tem competência em matéria de Direito, se a interpretação do Direito sobre os factos foi a correta ou não. No entanto, quando os processos envolvem juízes da 1.ª instância decorrem logo na 2.ª ou no STJ. Quando os processos envolvem pessoas do Governo decorrem no STJ.
Os tribunais administrativos têm uma organização semelhante, mas mais simplificada do ponto de vista das comarcas. Existem também em menor número.
As ações envolvendo membros do Governo entram diretamente para o STA. As decisões dos ST podem ter recurso dentro do próprio tribunal.
STJ 2ª instância 1ª instância STA Tribunal Central Administrativo 2ª instância Tribunal Administrativo 1ª instância
Adicionalmente, em Portugal, existem ainda o Tribunal de Contas, o Tribunal Constitucional, os Tribunais Militares (previstos apenas para situação de guerra), os Tribunais Arbitrais e os Julgados de Paz. Como resultado da Concordata de Portugal com a Santa Sé (2004)61, são reconhecidos os Tribunais Eclesiásticos.
Numa breve caracterização de cada um deles:
- O Tribunal de Contas fiscaliza os atos que envolvem a utilização de dinheiros públicos por parte de qualquer entidade pública, sendo que algumas entidades da Administração autónoma têm isenção da fiscalização do tribunal.
- O Tribunal Constitucional tem um estatuto próprio e a sua intervenção em qualquer dos quadros dos tribunais judiciais e administrativos ocorre quando é chamado a intervir para avaliar a inconstitucionalidade de uma decisão, vai decidir se uma norma que é relevante para o caso é inconstitucional ou não.
- Os Tribunais Militares são excecionais, em tempo de paz não há tribunais militares, mas nos tribunais judiciais há juízes com formação militar.
- Os Tribunais Arbitrais são mecanismos alternativos de resolução de litígios, compostos por particulares a quem pode ser atribuído pelos litigantes o exercício da faculdade de dirimir conflitos com relevância jurídica.
- Os Julgados de Paz atuam junto das autarquias, estando, por isso, mais próximos das comunidades. O juiz de paz reúne as partes e procura aproximá-las, de modo a que cheguem a uma solução, para que não tenha que haver uma sentença da parte do juiz cível, que só intervém quando já não é possível chegar a acordo.
- Os Tribunais Eclesiásticos não têm grande relevância para o trabalho que aqui se desenvolve, uma vez que julgam processos dentro da Igreja Católica.
Em termos de elementos constituintes do sistema judicial português, ainda se contemplam os Juízes; o Ministério Público; os Advogados; os Solicitadores; Agentes de Execução; e os Oficiais de Justiça. A organização deste complexo sistema está contida na Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto.
Até aqui foram referidas as componentes estruturais, funcionais e humanas. As componentes materiais, como referido, compreendem a organização judicial no seu todo e as suas interligações, que dão lugar a políticas públicas de caráter micro. Algumas dessas medidas são os reajustamentos do mapa judiciário; o programa Roll Out Tribunal +, especificamente para a melhoria do atendimento e a otimização do funcionamento das secretarias; o programa Justiça + Próxima; o Registo Criminal Online; entre muitas outras que poderão ser consultadas no programa do XXI Governo Constitucional62.
Este é, portanto, o sistema judicial português, entendido enquanto política pública. Os motivos para o seu entendimento enquanto tal são o facto de, como referido anteriormente, ser uma macro política, que se divide em várias micro políticas, com intervenientes a vários níveis, muitas vezes, interrelacionados e pela sua inevitável interferência na vida societal e individual. As fundamentações teóricas encontram-se na secção seguinte do artigo.
Definição do sistema judicial como política pública: breve revisão de literatura
O sistema judicial será, então, analisado e perspetivado como política pública, como uma solução holística, com impacto na vida dos indivíduos e na gestão da sociedade. Uma política porque é oferecido enquanto forma de resolução de problemas, num conjunto agregado de soluções, que estão presentes desde o nascimento do indivíduo, contemplam as suas relações sociais ao longo da vida e terminam com a sua morte. Pública porque são soluções unicamente oferecidas pelo Estado (pelo menos as aqui analisadas).
Mas, então, o que se entende por política pública? De acordo com Secchi (2011), a instituição de uma política pública ocorre porque se pretende resolver um problema, contudo, este apenas dá lugar a uma
61http://gddc.ministeriopublico.pt/sites/default/files/documentos/instrumentos/concordata_santa_se.pdf, consultado a 13
de abril de 2020.
política pública se for relevante em termos de coletivo (número de pessoas que atinge) (Secchi, 2011, p. 2) ou se se tratar de um problema grave.
De acordo com o mesmo autor,
Para um problema ser considerado “público”, este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas. Em síntese, um problema só se torna público quando os atores políticos intersubjetivamente o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade). (Secchi, 2011, pp. 7-8).
Complementando, é política pública porque é decidida e implementada pelas autoridades públicas, pretende alcançar o bem comum e dar resposta às necessidades da sociedade, resultando de uma escolha em termos de o que resolver e quando (sendo as omissões também um reflexo das próprias políticas públicas) (Baptista, Pocinho, & Nechita, 2019, p. 80).
É curioso notar que a análise das políticas públicas tem o seu surgimento nos EUA, no pós-guerra, como objetivo de dar uma resposta científica ao que era a formulação de políticas por parte do Estado para a resolução de problemas (Araújo & Rodrigues, 2017, p. 13). É Harold Lasswell um dos fundadores do campo de estudo, com a sua abordagem sequencial Lasswell (1948 e Torgerson (2007). Curioso porque se estava no período de forte instabilidade, cujo principal objetivo era responder a problemas como forma de garantir a segurança e a estabilidade societais. Curioso porque esses são também os principais objetivos do sistema judicial, garantir que, em situação de conflito, de desigualdade de posições, aquele sistema dá uma resposta que garante que o indivíduo-cidadão sinta que há uma ordem em que pode confiar.
O sistema judicial é, no entanto, política pública e organismo regulador das políticas públicas. Não se segue o caminho do processo legislativo, mas sim o da apreciação, por exemplo, da inconstitucionalidade das normas por parte do Tribunal Constitucional, como se viu anteriormente. Está em causa aqui a apreciação de questões de Direito e não de facto. E isto coloca o sistema judicial num duplo papel, que pode ou não ser conflituante, mas que, certamente, terá que, mais uma vez, ser imparcial e contribuir para a segurança e a estabilidade societais. Como refere Bucci (2013), as políticas públicas terão que se conformar com as regras e os procedimentos jurídicos, tendo como órgãos aplicadores estruturas despersonalizadas (os tribunais, como órgãos de soberania, como caracterizados acima) (Bucci, 2013, p. 26).
Adota-se, portanto, o ponto de vista de Santi Romano (1945) para quem o ordenamento jurídico é um complexo sistema vivo e em constante mutação e adaptação, de organização do Estado. Este sistema garante que as normas são aplicadas, bem como são aplicadas com aquela segurança que se mencionou, mas o sistema não se confunde com as normas, são, de certa forma, interdependentes (Romano, 1945, p. 15). Há, por isso, uma despersonalização do poder (Bucci, 2013, p. 101), com o fenómeno judicial a acontecer antes mesmo da formulação da norma, quase a dar-lhe sentido de existência, podendo também a norma ser considerada como um dos elementos da política pública, enquanto enquadrada naquelas quatro componentes (material, humana, funcional e estrutural) (Romano, 1945, p. 19).
Embora complexo e intrincado, entende-se que o sistema judicial é política pública e pode ser estudado enquanto tal, uma vez que é a resposta do Estado a um (ou vários) problema social. Uma resposta com vários atores e elementos, como se viu. Além disso, pode compreender-se a sua existência como passando pelas diversas fases das políticas públicas: a definição da agenda (o que é prioritário em termos de alterações à Justiça, por exemplo); a formulação da política (que medidas tomar); a implementação e execução; a avaliação da política Howlett et al. (2013 e Tude et al. (2010). Vai analisar-se, de seguida, a forma como se pretende contribuir para a compreensão de duas dessas fases.
Formulação e execução do sistema judicial português
Esta será uma investigação orientada para o conteúdo (componente material), ou para a análise da política, focada em informar os processos ao nível da formulação e da execução do sistema judicial português, através dos quais se considera que melhores inputs irão produzir melhores resultados. Nesta análise de conteúdo irá incluir-se a intervenção das componentes humanas, estruturais e funcionais, uma vez que só assim se considera possível fazer uma análise completa.
Ainda, a análise das fases de formulação e execução parece ser particularmente relevante (mais até do que a definição da agenda ou a avaliação), uma vez que será tida como linha orientadora a modernização do sistema judicial e, concretamente, a forma como essa modernização tem sido enfatizada ao longo dos diversos programas dos Governos Constitucionais ao longo dos últimos 34 anos (1986-2020) e como, em consequência ou não, tem sido implementada. A opção pelo estudo dos últimos 34 anos está relacionada com a possibilidade de estabelecer um estudo comparativo entre Governos de diferentes quadrantes partidários e compreender a lógica de (des)continuidade associada à definição de políticas públicas para o sistema judicial, aliando a isto o facto de grande relevância da integração de Portugal na União Europeia.
No desenvolvimento da tese de Doutoramento será tida como linha de orientação a abordagem dos modelos institucionalista, de processo, racional e incremental. Não se consegue percecionar que o sistema judicial, aqui analisado de modo global como já referido, não interligue vários modelos. Assim, em termos de modelo institucionalista, será relevante considerar que, no âmbito do sistema judicial, há uma relação próxima entre a política pública e as instituições governamentais, sendo que estas fazem cumprir, de modo coercivo até, as regras judiciais definidas, atribuindo-lhes legitimidade, universalidade e o modo coercivo de que se falava (Dye, 2009, p. 101).
O modelo de processo tem a sua presença na forma como o sistema judicial segue uma lógica de implementação, com a “identificação de problemas, organização de agenda, formulação, legitimação, implementação e avaliação” (Dye, 2009, p. 104). Um processo com uma dinâmica própria, tendo em conta as especificidades do sistema judicial, as suscetibilidades de quem atinge e os problemas que quer resolver. Mas aqui com particular relevância as etapas de formulação e implementação.
Não obstante as suas características, o sistema judicial enquanto política pública tem presente a eficiência, a eficácia, os ganhos sociais máximos, sendo também estes fatores que se têm em conta na sua modernização. Assim, “os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos.” (Dye, 2009, p. 111). Mas nestes cálculos estão também envolvidos “valores sociais, políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública” (Dye, 2009, p. 112).
Finalmente, tem-se presente a relevância para a análise da política pública do sistema judicial o