1 – O PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCRETA DA CONSTITUCIONALIDADE COMO PROCESSO DE PARTES.
“Vitalino Canas34
, no seu livro os processos de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade pelo TC”, faz a seguinte questão: os processos de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade são processos de parte? Pensamos que seria interessante trazer no nosso trabalho essa discussão, tendo em conta a temática que por nós é abordada. O autor por refere que, que são passiveis três conceitos de parte: um conceito substantivo, um conceito adjetivo e um formal. De acordo com o primeiro, partes serão apenas os sujeitos da relação jurídica material subjacente, ou a justa parte.
Nos termos do segundo, parte será, por um lado, aquele sujeito da relação processual que vem requerer perante o Tribunal o reconhecimento da titularidade decerto direito ou interesse juridicamente protegido e por outro lado, aquele sujeito contra quem se pede a tutela desse direito ou interesse (é esse o conceito que nós acolhemos para a elaboração do nosso trabalho).
Por fim temos a conceção formal, onde partes serão aqueles sujeitos que, ainda que invoquem ou não representem qual quer interesse contraposto, se defrontam formalmente (como acusador e acusado, como requerente e requerido, como autor e reu).
A diferença entre elas reside no seguinte: as duas primeiras recorrem à ideia de interesses contrapostos. A terceira prescinde de tal noção, sustentando que é possível haver partes sem haver interesses contrapostos, basta haver um conflito, uma controvérsia, entre os dois ou mais sujeitos perante uma terceira entidade identificada por certas caraterísticas.
34 Vitalino Canas – Os processos de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade pelo TC – natureza e
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As duas primeiras, por seu turno, distinguem-se entre si, por a primeira entender que as partes só são aquelas entre as quais se verifica efetivamente a existência de relação material controvertida, enquanto para a segunda basta que em juízo se venha invocar, explicita ou implicitamente, um determinado interesse ou direito contraposto ao direito ou interesse de outrem, não deixando aquele que invoca ou aquele contra quem é invocado de ser parte se afinal a decisão do processo for no sentido de que no plano material não há titularidade do interesse ou direito.
A decisão acolhida por Vitalino Canas, e por nós (como acima referimos) é a conceção adjetiva, já que a material se revela excessivamente exigente e a formal se pode traduzir na descaracterização da noção de parte e no esbatimento das suas virtualidades distintivas em relação a outras realidades jurídicas.
Analisada a questão sobre «o que são partes?» pensamos agora estar em condições de responder a questão acima colocada.
O mesmo autor35 é da opinião que “a resposta a esta questão suscitada, a posteriori, não pode ser um simples sim ou não, em sua opinião é mais correto dizer que os processos de fiscalização contrita poderão ser e não ser processos de partes, e justifica-se pelo seguinte: Os seguidores da conceção formal não terão grande trabalho em demonstrar que em muitos casos existem partes nesses processos. É que eles podem ser estruturalmente conflituais. O autor prefere dizer, podem ser, e não são sempre por duas razões.
Primeiro porque mesmo quando os respetivos processos-pretexto forem estruturalmente conflituais, (caso flagrante de processos cíveis) não será impossível encontrar casos em que todos os sujeitos processuais estejam (inclusive logo de inicio) de acordo em relação à questão da constitucionalidade ou legalidade de certa norma aplicável. O processo de fiscalização concreta perante o TC, não será conflitual. Mas, ai poder-se-á dizer que não é excecionalmente e quase só por acidente, uma vez que em potência os processos que são conflituais na sua origem manter-se-ão conflituais na fase incidental da fiscalização da constitucionalidade ou da legalidade.
Segundo porque ela deriva da observação que nem sempre o processo-pretexto é estruturalmente conflitual, ou seja, de que nem sempre esse processo-pretexto é, na própria perspetiva formal, um processo de partes. Ora, se um processo-pretexto não é um processo de
35 Vitalino Canas – Os processos de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade pelo TC – natureza e
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partes, dificilmente se encontrará modo de fazer o processo de fiscalização concreta da constitucionalidade ou da legalidade (que vai encravar-se nesse processo-pretexto e ser inevitavelmente contagiado, nesse processo-pretexto, pela sua estrutura) um processo de partes”.
Por estes motivos, entendemos que os processos de fiscalização concreta da constitucionalidade ou da legalidade pelo TC poderão ser e não ser um processo de partes. Sê- lo-ão quando o processo-pretexto for um processo de parte e não serão quando o processo- pretexto não for um processo de partes.
Problema surge no caso em que a intervenção no processo for feita por entidades que não poderiam intervir no processo-pretexto, com é o caso do autor da norma.
Sucede que a sua participação ou audição não é determinada por lei, não encontramos em sede de fiscalização concreta nenhum preceito legal o determine, diversamente do que se passa em face de fiscalização abstrata, art. 53º da LTC.
2 – PRINCÍPIOS REGULADORES.
Ao processo de fiscalização concreta aplicam-se, com as devidas adaptações, alguns princípios processuais que melhor nos permitem entender a temática em estudo. Devemos referir que os princípios analisados nesta parte do trabalho são os que pensamos interferirem de um modo mais objetivo nas partes durante o processo, outros princípios referentes ao recurso de constitucionalidade foram citados anteriormente.
Analisemos, sumariamente algumas especificidades atinentes a estes princípios.
Princípio da legitimidade do recorrente, A legitimidade é restrita a parte que suscitou a questão de inconstitucionalidade, nº 4, art. 280º da CRP, trata-se de uma refração de princípios gerais do processo, no sentido de que os recursos só podem ser interposto por, quem sendo parte principal, tenha ficado vencido, nº 1 art. 680º do NCPC.
Princípio do dispositivo, também tido como princípio do pedido, é o princípio segundo qual, as partes são as detentoras do processo e o seu andamento depende essencialmente da sua vontade em agir, ou seja as partes são as grandes impulsionadoras do processo, cabendo-lhes a disponibilidade do mesmo, quer seja para o seu andamento ou termino.
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O princípio do dispositivo caracteriza-se principalmente por, as partes determinam o início do processo; é o princípio do pedido, cabendo às partes o impulso inicial do processo; o art. 3º do NCPC consagra expressamente tal expressão deste princípio, as partes têm a disponibilidade do objeto do processo, as partes têm a disponibilidade do termo do processo, podendo prevenir a decisão por compromisso arbitral, desistência, confissão ou transação.
Quanto à disponibilidade do pedido, o art. 609º do NCPC, limita a atividade do tribunal, pela pretensão do demandante: “a sentença não pode condenar em quantidade superior ou em objecto diverso do que se pedir”36.
Quanto à disponibilidade das questões e dos factos necessários à decisão, o nº 2, art. 608º do NCPC, prescreve que a sentença deve resolver todas as questões que as partes tenham suscitado, sem prejuízo de algumas ficarem prejudicadas pela solução de outras. In fine, acrescenta que não deve ocupar-se de outras, a não ser que a lei lhe permita ou imponha o respetivo conhecimento oficioso.
No âmbito do recurso de constitucionalidade o entendimento que se tem sobre o princípio em questão não difere do entendimento geral que se tem do mesmo, como podemos verificar no acórdão abaixo enunciado.
“De acordo com o princípio do pedido, a atividade jurisdicional do Tribunal incide sobre a constitucionalidade de normas perfeitamente determinadas pelo recorrente e que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação, artigo 79.º-C da LTC e não sobre sistemas normativos no seu conjunto (Em fiscalização concreta, ainda quando se julga procedente um vício capaz de afetar o diploma legal no seu todo, é uma dada norma que se julga inconstitucional). O papel do Tribunal não é o de apreciação holística dos institutos, mas o de aferir, mediante um procedimento analítico de confronto de normas identificadas (dentro de um objeto hétero-definido) com concretos parâmetros constitucionais”37.
Princípio do Contraditório. Trata-se de um critério que decorre do princípio processual geral da, igualdade das partes, pese o facto de não se esgotar neste último.
Em sede de processo constitucional, ele implica, fundamentalmente, o direito de cada parte a conhecer as condutas do juiz, da contraparte (nomeadamente das questões de
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Lei nº 41/13 de 26 de Junho.
37 ACÓRDÃO 499/2009 do Tribunal Constitucional, Processo nº 669/08. 3ª Secção Relator: Conselheiro Vítor
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constitucionalidade por ela suscitadas) ou de sujeitos processuais com interesse no processo, assim como a faculdade de tomar posição sobre elas, mediante o exercício do direito de resposta.´
“O princípio sofre algumas exceções, como é o caso da decisão de indeferimento liminar do relator através de despacho sumário, nas termos dos nºs 1 e 2 do art. 78º-A da LTC, a qual opera sem contraditório na medida em que é dispensada uma prévia audição das partes”38, sem prejuízo de reclamação para a conferência dos juízes, 3ª parte do mesmo preceito legal. A concretização deste princípio tem um momento central na fase de alegações aplicando-se para o efeito as disposições do NCPC sobre esta matéria, com as devidas adaptações.
Princípio da adequação entre o requerimento e a decisão. Este princípio, que limita dos poderes cognitivos e de decisão do TC, deflui do princípio do pedido, o qual em fiscalização concreta carece de uma autonomização.
De acordo com o art. 79º-C da LTC, o TC só é competente para julgar a invalidade de normas que, conforme os casos, a decisão recorrida tenha aplicado ou recusado aplicação com fundamento em inconstitucionalidades ou ilegalidade. Às partes ou ao MP, autores do requerimento, assiste a faculdade de fixar o objeto do recurso, no respeitante à determinação das normas ou interpretações normativas cuja validade se requer que seja apreciada, não competindo ao TC conhecer da validade de outras normas que não constem do requerimento. “Contudo o TC é competente para se determinar por um julgamento concreto de inconstitucionalidade fundado em vício diferente do assinado pelo recorrente"39.
Com decorrência deste princípio, nos recursos das decisões negativas de inconstitucionalidade exige-se, como adiante se verá, uma correspondência entre a inconstitucionalidade suscitada no processo (a qual envolve a norma impugnada e o vicio assinalado), a inconstitucionalidade invocada no recurso e a inconstitucionalidade fundamentada nas alegações (que pode apenas ser objeto de redução).
38 ACÓRDÃO N.º 283/2006 do Tribunal Constitucional, Processo n.º 158/05. 2.ª Secção Relator: Conselheiro
Paulo Mota Pinto [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt.
39 ACÓRDÃO nº 122/98 do Tribunal Constitucional, Processo nº 113/97. 1ª Secção Relator: Conselheiro
Tavares da Costa [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt.
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Princípio da igualdade de armas entre os sujeitos processuais, segundo o princípio da «igualdade de armas» ou da igualdade de «intervenientes processuais» reza, de um modo gral que as partes processuais devem beneficiar dos mesmos direitos, os mesmos meios de defesa, os mesmos deveres e ónus, e devem, além disso, estar submetidos às mesmas sanções processuais, encontrando-se reciprocamente numa posição de igualdade substancial perante o Tribunal. Trata-se de um importante reflexo do princípio constitucional da igualdade.
De acordo com o art. 70º da LTC, quando o MP «atue durante o TC, como recorrente ou recorrido, ele atuará na qualidade de simples “parte” num processo de controlo concreto. Como tal, encontra-se investido nos mesmos poderes e obrigações do que as demais partes principais.
Trata-se do princípio da «igualdade de armas», particularmente evidente no recurso interposto das decisões negativas de inconstitucionalidade ou ilegalidade, als. b) e f) do nº 1 do art. 70º da LTC.
Pelo mesmo princípio, o MP encontra-se, não só obrigado a suscitar a invalidade de uma norma antes do transito em julgado, como requisito para poder recorrer, como deve também exibir interesse em recorrer, encontrando-se ainda vinculado a esgotar as instancias, sempre que da decisão caiba recurso ordinário.
Princípio da disponibilidade quanto ao termo do processo, não encontramos na lei, nenhuma disposição concernente a faculdade de umas das partes poder por termo ao processo antes do TC de pronunciar sobre a questão em julgamento. É entendimento do TC que, “para os particulares o recurso para o TC constitui uma faculdade que eles podem ou não exercer livremente. Se o recorrente pode não exercer a faculdade de recorrer, então também pode desistir do recurso que interpôs. A desistência do recurso pode fazer-se por simples requerimento subscrito pelo advogado do recorrente, mesmo que este não tenha poderes especiais”40.
Tratando-se do MP, o TC tem-se pronunciado no mesmo sentido, como podemos retirar do acórdão 259/87 “julga valida a desistência do recorrente, no caso o MP, nos termos do nº 1 do art. 283º NCPC, aplicáveis " ex vi" do artigo 69º da LTC. Tendo cessado a razão de ser da obrigatoriedade do recurso, por o TC ter vindo a firmar jurisprudência uniforme nas suas duas
40 ACÓRDÃO nº 186/89 do Tribunal Constitucional, Processo: nº 581/88. 2ª Secção Relator: Conselheiro
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secções, no sentido de não julgar inconstitucional a norma impugnada, pode o MP desistir do recurso já que nenhum obstáculo formal ou material impede tal desistência.”41, 42
3 – LEGITIMIDADE.
No direito processual comum, a legitimidade para agir, respeita em regra, aos titulares do direito subjetivo, mesmo de raiz pública. A mesma está essencialmente ligada ao interesse em impugnar a decisão por via do recurso.
Porém no direito processual constitucional, a legitimidade não coincide necessariamente com a titularidade do interesse específico para o qual se requer a tutela jurisdicional. Neste, o interesse público limita de algum modo o âmbito da vontade privada na condução do processo.
Neste sentido, legitimidade para recorrer para o TC, no âmbito do recurso e constitucionalidade, é definida pelo art. 74º conjugado com o art. 70º da LTC, contrapondo o nº 1, do art. 72º do LTC, a legitimidade do MP à legitimação dos demais sujeitos ou entidades – que de acordo com as normas que regem o processo-pretexto – têm legitimidade para impugnar as decisões nele proferidas.
A genérica legitimação, conferida ao MP pela al. a) do nº 1 deste art., tem que articular-se com o preceituado no nº 2 do mesmo preceito legal, no que respeita à definição dos pressupostos de admissibilidade dos recursos tipificados nas als. b) e f) do nº 1 do art. 70º: na verdade, o MP só deterá legitimidade para interpor estes tipos de recurso se, tiver intervenção principal no processo-pretexto, houver suscitado, a questão de inconstitucionalidade ou de ilegalidade a que o recurso vem reportado.
“A jurisprudência constitucional tem entendido, de modo reiterado, que não é possível ao MP a interposição do recurso previsto na al. b) do nº 1 do art 70º quando – na veste de parte acessória (em processo laboral ou administrativo) - tiver suscitado uma questão de
41 ACÓRDÃO nº 401/87 do Tribunal Constitucional, Processo nº 259/87 1ª Secção Relator: Conselheiro Martins
da Fonseca [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt
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inconstitucionalidade, relativamente a norma que o tribunal acabou pro aplicar à dirimirão do litigio”43.
Por ouro lado, não oferece duvida que – nos recursos tipificados naquela al. b) do nº 1 do art. 70º- recaem inteiramente sobre o MP os normais ónus que incidem sobre a parte/recorrente, cumprindo-lhe suscitar, durante o processo, em termos idóneos e adequados, uma questão inconstitucionalidade normativa ou de ilegalidade qualificada, elaborar o requerimento de interposição do recurso em conformidade co o disposto no art. 75º-A e cumprir o ónus de alegação – em que impugne efetivamente a decisão recorrida – e de apresentação de conclusões, sob pena de o recurso interposto vir a ser julgado deserto.
Pelo contrario, nos restantes tipos de recursos de fiscalização concreta – que pressupões ou a recusa de aplicação de norma (tida por inconstitucional ou ilegal) ou a aplicação de norma em colisão com a precedente jurisprudência do TC – a legitimidade para recorrer do MP (que seja facultativo ou obrigatório) surge coligada ao exercício de uma tarefa de fiscalização do exercício da função jurisdicional e de defesa objetiva da legalidade e do ordenamento jurídico, nos termos da al. f) do nº 1 do art.3º e do nº 3 do Estatuto do MP.
Assim, a aplicação de uma norma for rejeitada (fundamentando a sua inconstitucionalidade ou em ilegalidade, qualificada, sindicável pelo TC) se for aplicada norma já precedentemente julgada ou declarada ilegal pelo TC, tem o MP a faculdade de recorrer – ou, se o caso couber na previsão constante do nº 3 deste art. 72º, o dever de interpor o pertinente recurso de fiscalização concreta.
O recurso obrigatório do MP está circunscrito pelo nº 3 deste preceito:
Aos casos em que a norma desaplicada pelo tribunal, a quo, se inserir nas, categorias normativas superiores do ordenamento jurídico, (normas de convenções internacionais, de atos legislativos ou de certa categoria de regulamentos, aprovados por decreto regulamentar – sujeitos a promulgação do Presidente da Republica).
43 ACÓRDÃO nº 636/94 do Tribunal Constitucional, Processo nº 177/93. 2ª Secção, Relator: Conselheiro
Messias Bento [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt. ACÓRDÃO nº 171/95 do Tribunal Constitucional, Processo nº 437/93. 1ª Secção, Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt. ACÓRDÃO nº 1187/96 do Tribunal Constitucional, Processo nº 597/95. 2ª Secção, Relator: Conselheiro Alves Correia [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt. ACÓRDÃO nº 398/97 do Tribunal Constitucional, Processo nº 167/97. 2ª Secção, Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida [em linha], [consultado em 29 – 06 – 2014]. Disponível em http://www.tribunalconstitucional.
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Aos casos em que a decisão proferida pelo tribunal, a quo, aplicou norma já precedente julgada inconstitucional, ilegal ou contrária com convenção internacional pelo TC, ou se ainda for caso disso, no primeiro caso, pela comissão Constitucional.
A circunstância de o recurso ser obrigatório implica:
Que o tribunal, a quo, deve notificar oficiosamente a decisão proferida pelo ao MP, mesmo que este não seja parte na causa, como vimos anteriormente quando falávamos da legitimidades das partes, nos termos do art. 252º do NCPC.
Que o recurso obrigatório é sempre interposto diretamente para o TC (salvo se a decisão proferida estiver sujeita a recurso ordinário obrigatório, no âmbito do ordenamento processual em questão, nos termos do nº 5 do art. 70º).
Que não recai sobre o MP o ónus de alegar e apresentar conclusões, nos termos do disposto no nº 5 do art. 639º do NCPC – carecendo, porem, o MP de interpor tempestivamente o recurso de fiscalização concreta e cumprir o preceituado no art. 75º-A, aquando da apresentação, ou correção, do respetivo requerimento de interposição.
Não implica desistência do recurso obrigatoriamente interposto pelo representante do MP junto do Tribunal, a quo, a suscitação – do representante do MP junto do TC – de, questão prévia, em que se questione a verificação de pressupostos de admissibilidade do recurso, requerendo-se, todavia, a título subsidiário, a apreciação da questão de constitucionalidade suscitada, caso a mesma, questão prévia, não proceda.
O nº 4 do referido preceito legal veio flexibilizar – em relação a todos os recursos obrigatórios - a possibilidade de o MP se abster de os interpor quando - verificando-se, embora, de um ponto de vista formal, os respetivos pressupostos de admissibilidade – a evolução ou a consolidação da jurisprudência constitucional torna inútil a respetiva interposição.
Assim, nos casos em que a obrigatoriedade do recurso se finda numa recusa de aplicação normativa, é lícito ao representante do MP abster-se de interpor recurso para o TC quando a jurisprudência constitucional – sem que tenha ainda decorrido prolação de uma declaração de inconstitucionalidade provida de força obrigatória geral, pela via do disposto no art. 82º do LTC, se venha pronunciando, de forma reiterada, pela inconstitucionalidade da norma desaplicada.
Nas hipóteses em que a obrigatoriedade do recurso decorria da norma já anteriormente julgada inconstitucional, ilegal ou divergente com convenção internacional, fica o MP
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dispensado do dever de interpor recurso quando a jurisprudência constitucional haja, entretanto, evoluído, pronunciando-se pela inconstitucionalidade de norma que – inicialmente e em decisão isolada – havia julgado inconstitucional ou ilegal: é, aliás, o que se verifica de forma pragmática, nos casos em que a contradição de julgamentos de constitucionalidade e de inconstitucionalidade de uma mesma norma vem a originar a interposição, para o Plenário, de recurso de uniformização de jurisprudência, decidindo este pela não inconstitucionalidade da norma – e ficando o MP dispensado do dever de continuar a impugnar, de forma sistemática, as decisões que se conformem com o entendimento do próprio Plenário do TC.
“Relativamente à legitimidade das demais partes ou sujeitos processuais, ela obedece às regras e princípios que regem o «processo – base» em que se enxerta o recurso para o TC – o