Consulta

Outra atribuição que merece destaque trata-se da resposta pelo Tribunal de Contas à consulta realizada por autoridade municipal, estando regulamentada pelos artigos 127 a 129 do Regimento Interno do TCM/CE.

Considerando a complexidade do controle das finanças públicas, bem como sua especificidade, resta imprescindível a possibilidade de saneamento de eventuais dúvidas ou incertezas quanto à interpretação ou aplicação de determinada disposição contábil, financeira ou orçamentária.

Destarte, o Tribunal de Contas poderá responder às referidas consultas, a fim de colaborar com o controle preventivo das contas públicas municipais. Contudo, faz-se necessário que a matéria tratada esteja compreendida no rol de competências da Corte de Contas, também para que a medida não se desfigure, culminando em mero questionamento sobre o caso concreto.

O artigo 157 do Regimento Interno prevê quais as autoridades municipais que poderão formular a consulta perante o Tribunal de Contas, dentre as quais podemos destacar os Prefeitos, os Presidentes ou Vereadores da Câmara Municipal, etc.

Com efeito, a Corte de Contas exige que a consulta seja realizada de modo claro e preciso, constando da indicação do objeto questionado e, quando possível, contenha parecer prévio do órgão de assessoria jurídica ou técnica, sob pena do arquivamento do processo pela Presidência do TCM/CE.

Acertadamente, o brilhante jurista Ulisses Jacoby propugna a importância do instituto para o desenvolvimento do controle de contas, ex vi:

Em termos de eficiência da administração pública, nada melhor para aqueles que lidam com finanças públicas do que ter previamente a interpretação do órgão de controle externo. Para esses, a ação preventiva resultante tem mais largo alcance, porque o controle orientador é muito mais eficiente do que o repressivo⁵³.

53 FERNANDES, op. cit., p. 303.

A despeito de o tratamento do instituto limitar-se àquele definido pelo Regimento Interno dos Tribunais de Contas, a elaboração de consulta tem suma importância para fins de esclarecimento das questões que permeiam a gestão do complexo interesse municipal, sendo uma notável medida de controle preventivo.

4 MEDIDAS JUDICIAIS DE CONTROLE DE ATOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ VOLTADOS AO EXAME DAS CONTAS PÚBLICAS

Em face da relevância do controle das contas municipais e, portanto, da gestão contábil, financeira e orçamentária do Município, podem ocorrer certas distorções nesta atividade fiscalizatória por parte dos agentes do TCM, quando movidos por interesses exclusivamente politiqueiros, podendo gerar desvios e excessos no precípuo papel da instituição a reclamar pela interferência do Poder Judiciário.

Nesse viés, com supedâneo no Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição ou Acesso à Justiça, ínsito no artigo 5º, inciso XXXV, o Poder Judiciário poderá revisar os atos da Corte de Contas, desempenhando verdadeiro e legítimo controle de legalidade e constitucionalidade, nas hipóteses em que estes não se coadunarem com as normas, os valores e princípios norteadores da Administração Pública e do Estado Democrático de Direito.

Outrossim, este é o posicionamento esposado pelo Tribunal de Justiça Cearense, admitindo a apreciação da constitucionalidade e legalidade pelo Poder Judiciário inclusive na elaboração do Parecer Prévio pelo TCM/CE, consoante comprovado na ementa a seguir transcrita⁵⁴:

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA.

PRELIMINAR. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA.

PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS.

APRECIAÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NÃO DEMONSTRAÇÃO.

PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. INOVAÇÃO RECURSAL. QUESTÃO NÃO SUSCITADA E DEBATIDA EM PRIMEIRO GRAU. IMPOSSIBILIDADE DE ARGÜIÇÃO EM SEDE DE APELAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. O simples protesto por provas realizado na exordial não surte qualquer efeito se não for ratificado, mediante requerimento expresso, quando determinada a especificação.

Constatado, no caso, que o julgador singular oportunizou a dilação probatória, em respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa, não pode o autor/apelante que se quedou inerte alegar cerceamento de defesa. 2. A apreciação do Poder Judiciário quanto à observância das garantias constitucionais e legais na

54 CEARÁ. Tribunal de Justiça. Apelação Cível. Processo nº 17608-33.2004.8.06.0000/0, da Terceira Câmara Cível. Relator: Des. Antônio Abelardo Benevides Moraes. Diário da Justiça do Estado do Ceará, Fortaleza, n.

235, p. 36, 18. dez. de 2009.

elaboração do parecer prévio pelo Tribunal de Contas dos Municípios coaduna-se com os princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e do devido processo legal, porquanto a via judicial é a única capaz de assegurar ao cidadão todas as garantias necessárias a um pronunciamento imparcial. 3."A Lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito". Art.

5º, inciso XXXV da CF/88. 4. Os atos administrativos gozam de presunção de veracidade e legitimidade, de maneira que caberia ao requerente demonstrar cabalmente a alegada ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, ônus que, na hipótese, não se desincumbiu. 5. Não é admissível à parte recorrente inovar em sua postulação recursal, para nela incluir questão não suscitada e debatida na instância originária, no caso, a extemporaneidade da emissão do parecer prévio do TCM, sob pena de afronta aos princípios do duplo grau de jurisdição e do devido processo legal. 6. Recurso conhecido e desprovido. (Destaque nosso)

Não adentrando nas discussões doutrinárias, que permeiam a matéria, repise-se que é admitido que o controle judicial seja restrito à análise da legalidade e constitucionalidade dos atos do Tribunal de Contas, vedando-se o exame do mérito, a fim de que sejam respeitados a autonomia conferida ao órgão e os critérios de oportunidade e conveniência adotados no julgamento das contas públicas, conforme a doutrina mais abalizada, a exemplo de José dos Santos Carvalho Filho⁵⁵ e Hely Lopes Meirelles⁵⁶.

Destarte, com o objetivo de exigir a adequação da Corte de Contas aos ditames constitucionais e legais, o gestor que tiver suas contas indevidamente julgada pelo TCM/CE ou vir direito liquido e certo ameaçado ou lesado por ato de autoridade do referido órgão poderá valer-se destas medidas judiciais, respectivamente: a ação anulatória e o mandado de segurança, a seguir analisadas.

4.1Ação anulatória

A priori, é cediço que o julgamento das contas municipais culmina com a prolação de acórdão definitivo pela Corte de Contas, que deveria encerrar uma definição técnico-jurídica sobre a regularidade ou irregularidade das contas apresentadas pelo gestor responsável.

Por conseguinte, o ato decisório em comento deverá orientar-se pelos parâmetros estabelecidos no artigo 93, incisos IX e X da Constituição da República, que trata da necessidade de fundamentação das decisões jurisdicionais e administrativas proferidas pelos

55 FILHO, op. cit., p. 869.

56 MEIRELLES, op. cit., p. 703.

Tribunais.

Neste viés, o decisium da instituição deverá trazer, em seu bojo, os elementos que levaram à formação do convencimento do órgão colegiado, isto é, a exposição das razões que fundamentam a parte dispositiva do acórdão, sob pena de malferimento ao Princípio da Motivação, corolário do Devido Processo Legal e basilar do atual Estado de Direito.

Não obstante a exigência constitucional, a falta de motivação nas decisões do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará tem-se mostrado freqüente, em detrimento do gestor cujas contas foram apreciadas, que fica à margem do conhecimento sobre as razões adotadas pela Corte de Contas no julgamento de suas contas.

Por sua vez, a situação torna-se grave quando a decisão reflete a desaprovação das contas, em consequência impondo a aplicação de multas, a imputação de débito ou nota de improbidade, sem que haja qualquer exposição de motivos no acórdão.

Uma das maiores repercussões, senão a maior, do julgamento pela irregularidade das contas do administrador municipal refere-se ao supedâneo que este fornece para a declaração de inelegibilidade da autoridade responsável, como medida restritiva de sua candidatura.

Advirta-se que, conforme as lições do jurista Ulisses Jacoby⁵⁷, a prestação das contas, a ocorrência de irregularidades insanáveis na gestão, a rejeição destas pelo órgão competente, a irrecorribilidade da decisão do Tribunal de Contas, a não apreciação da questão pelo Judiciário e o limite de cinco anos da decisão definitiva, cumulativamente, é que ensejarão a inelegibilidade na forma do artigo 1º, inciso I, alínea g da Lei Complementar nº 64/1990, que rege a matéria.

Nesse sentido, o Tribunal Superior Eleitoral delineou alguns traços definidores que contribuem para identificação da irregularidade insanável, no julgamento do Recurso Especial Eleitoral nº 23.565⁵⁸, conforme ementa transcrita:

Eleições 2004. Recurso Especial. Registro. Impugnação. Rejeição de contas (art. 1º, I, g, da LC nº 64/90). Caso em que a Corte de Contas não incluiu o nome do responsável na lista de inelegíveis (art. 11, § 5º, da Lei nº 9.504/97). Irregularidades

57 FERNANDES, op. cit., p. 376 ss.

58 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral nº 23565, Acórdão nº 23565. Relator:

Ministro Luiz Carlos Lopes Madeira. Revista de Jurisprudência do TSE, Brasília, v. 15, t. 4, p. 245, 21 out. de 2004.

sanáveis. Deferimento do registro.

A irregularidade insanável não supõe necessariamente ato de improbidade ou a irreparabilidade material.

A insanabilidade pressupõe a prática de ato de má-fé, por motivação subalterna, contrária ao interesse público, marcado pela ocasião ou pela vantagem, pelo proveito ou benefício pessoal, mesmo que imaterial.

Recurso especial conhecido, mas desprovido.

(Destaque nosso)

Em suma, para a declaração de inelegibilidade ser válida é imprescindível que a rejeição das contas municipais tenha ocorrido em razão da constatação de irregularidades de caráter insanável. Desta forma, a indicação da natureza da falha deveria ser realizada pelo Tribunal de Contas, visto que o órgão já houvera efetuado uma complexa análise técnica das contas em discussão, tendo constatado as irregularidades existentes.

Não obstante, a práxis jurídica tem demonstrado que o Tribunal de Contas dos Municípios também não tem discriminado nas decisões definitivas se as irregularidades constatadas possuem natureza sanável ou não, transferindo este dever para a Justiça Eleitoral, no momento da impugnação da candidatura do gestor que teve suas contas rejeitadas.

Consequentemente, será a Justiça Eleitoral que decidirá quanto à sanabilidade ou insanabilidade das contas em discussão, a partir do relatório e do voto emitido pela Corte de Contas, trazendo instabilidade e insegurança jurídica ao gestor que, somados à ausência de motivação do acórdão, traduzem explícita ofensa aos Princípios do Devido Processo Legal, bem como do Contraditório e da Ampla Defesa do responsável.

Com efeito, para garantir que a decisão exarada pelo Tribunal de Contas, que se encontra eivada de vícios e em visível afronta às balizas constitucionais e legais do processo não acarrete a inelegibilidade do administrador municipal, maculando também sua imagem pública, reputação e confiabilidade, a autoridade municipal poderá propor ação anulatória, a fim de se resguardar do indevido óbice à candidatura de mandato eletivo.

4.1.1 Conceito e cabimento

A ação anulatória, para fins de desconstituir a decisão viciada do Tribunal de Contas, também conhecida por isso como ação desconstitutiva, encontra amparo na jurisprudência

pátria, não se confundindo com aquela prevista no artigo 486 do Código de Processo Civil, que visa a rescisão do ato judicial, que independe de sentença ou de caráter homologatório.

Nesse diapasão, compreende uma espécie de ação civil de natureza cognitiva que segue o rito ordinário e cujo objetivo destina-se mormente à anulação do acórdão definitivo do Tribunal de Contas ou do decreto legislativo da Câmara Municipal, que sejam resultantes de processos em desconformidade com as normas constitucionais e legais correspondentes.

Portanto, o Poder Judiciário poderá, através da medida em alusão, confrontar o ato decisório incompatível com o sistema normativo brasileiro, declarando sua invalidade e o anulando a fim de evitar que seus efeitos operem-se indevidamente em detrimento do gestor municipal.

Vícios na citação, cerceamento do direito de defesa ou ausência de fundamentação das decisões do Tribunal de Contas, com o encerramento do processo de controle de contas em total arrepio às garantias constitucionais, são exemplos freqüentes de situações que justificam a propositura da ação anulatória.

Nesse sentido, em meados de 1992, foi editada a Súmula nº 1 do Tribunal Superior Eleitoral, cujo conteúdo assegurava o seguinte, in verbis: “Proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inelegibilidade”.

Contudo, o crescente volume de ações judiciais com supedâneo nesta súmula, ainda que infundadas e desarrazoadas, conduziu à atualização do entendimento sobre o dispositivo, de modo que o Tribunal Superior Eleitoral condicionou, a partir de então, a suspensão do processo que visa à declaração de inelegibilidade do gestor candidato a cargo eletivo à concessão de tutela antecipada ou medida liminar na ação em comento, de acordo confirma a ementa a seguir colacionada⁵⁹:

AGRAVO REGIMENTAL. ELEIÇÕES 2008. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS PELO TCU.

AUSÊNCIA. PROVIMENTO LIMINAR. INEXISTÊNCIA.

INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO. SÚMULA N. 1 DO TSE.

REITERAÇÃO DOS ARGUMENTOS APRESENTADOS NO RECURSO. NÃO PROVIMENTO.

59 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 32263. Relator:

Ministro Eros Roberto Grau. Brasília: Publicado em Sessão, 04 dez. de 2008.

1. Somente a obtenção de liminar ou tutela antecipada anterior ao pedido de registro afasta a inelegibilidade decorrente de rejeição de contas por irregularidade insanável. Precedentes.

2. A interpretação conferida à Súmula n. 1 do TSE não viola preceito constitucional, nem caracteriza nova hipótese de inelegibilidade. Precedentes.

3. O agravante deve atacar especificamente os fundamentos da decisão agravada, não se limitando a simplesmente reproduzir no agravo as razões do recurso (Súmula n. 182 do STJ).

4. Agravo regimental a que se nega provimento.

(Negrito nosso)

Ademais, em igual sentido apreciou o Ministro Carlos Ayres Britto, no Recurso Ordinário nº 963, esposando o entendimento de que a mera propositura de ação desconstitutiva consistia numa interpretação artificial da Súmula nº 1 do TSE, estatuindo requisitos necessários a serem observados quando proposta a ação em comento⁶⁰, ex vi:

REGISTRO DE CANDIDATURA. CANDIDATO A DEPUTADO ESTADUAL.

CONTAS REJEITADAS PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. EX-PREFEITO. RECURSO PROVIDO PARA INDEFERIR O REGISTRO.

1. O dilatado tempo entre as decisões que rejeitaram as contas e a propositura das ações anulatórias evidencia o menosprezo da autoridade julgada para com o seus julgadores.

2. O ajuizamento da ação anulatória na undécima hora patenteia o propósito único de buscar o manto do enunciado sumular nº 1 deste Superior Eleitoral.

Artificialização da incidência do verbete.

3. A ressalva contida na parte final da letra "g" do inciso I do art. 1º da Lei Complementar nº 64/90 há de ser entendida como a possibilidade, sim, de suspensão de inelegibilidade mediante ingresso em juízo, porém debaixo das seguintes coordenadas mentais: a) que esse bater às portas do Judiciário traduza a continuidade de uma "questão" (no sentido de controvérsia ou lide) já iniciada na instância constitucional própria para o controle externo, que é, sabidamente, a instância formada pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas (art. 71 da Constituição); b) que a petição judicial se limite a esgrimir tema ou temas de índole puramente processual, sabido que os órgãos do Poder Judiciário não podem se substituir, quanto ao mérito desse tipo de demanda, a qualquer das duas instâncias de Contas; c) que tal petição de ingresso venha ao menos a obter provimento cautelar de explícita suspensão dos efeitos da decisão contra a qual se irresigne o autor.

Provimento cautelar tanto mais necessário quanto se sabe que, em matéria de contas,

"as decisões do tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo" (§ 3º do art. 71 da Lei Constitucional).

4. Recurso ordinário provido.

Importa repisar que a medida judicial em análise estende-se à discussão de ilegalidades ou inconstitucionalidades ocorridas tanto nos processos de contas de gestão como de contas de governo.

60 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Ordinário nº 963. Relator: Ministro Carlos Augusto Ayres de Freitas Britto. Brasília: Publicado em Sessão, 13 set. de 2006.

4.1.2 Legitimidade ativa e passiva

Noutro diapasão, importa assevera que a ação anulatória poderá ser proposta pelo gestor municipal que teve suas contas irregularmente apreciadas e julgadas pelo Tribunal de Contas ou pela Câmara Municipal.

Por sua vez, uma questão mais complexa refere-se à legitimidade para figurar no pólo passivo desta ação. Inadvertidamente, o autor da aludida ação poderia supor que, sendo órgão administrativo autônomo, a Corte de Contas pudesse atuar no processo, por meio de personalidade judiciária.

Não obstante, o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará manifestou-se em sentido contrário, no acórdão que apreciou o Agravo de Instrumento sob o nº 2008.0033.1992-6/0, cujo relator fora o Desembargador Rômulo Moreira de Deus, preconizando que o Tribunal de Contas somente poderá agir em juízo “nas demandas relativas à defesa de direitos institucionais”; assim compreendidos os “concernentes à sua organização e funcionamento”.

Portanto, na hipótese do ajuizamento de ação que visa desconstituir ato de competência da Corte de Contas, em razão de sua singular formação, caberá ao Estado do Ceará como pessoa jurídica de direito público interno, que possui, portanto, personalidade jurídica, ocupar a posição de Demandado na lide.

Outrossim, o referido posicionamento tem supedâneo em vários julgados do Superior Tribunal de Justiça acerca da ilegitimidade passiva dos Tribunais de Contas, conforme demonstrado nas ementas reproduzidas, in verbis:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE. TRIBUNAL DE CONTAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. AUSÊNCIA DE PERSONALIDADE JURÍDICA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

1. Os Tribunais de Contas, federais ou dos estados, não são entes dotados de personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, uma vez que constituem órgãos da Administração Direta.

2. Tratando-se de ação em que servidores públicos pleiteiam reajuste salarial, a legitimidade passiva é do respectivo ente a que pertence o Tribunal de Contas, uma vez que referido órgão só possui legitimidade jurídica nas demandas relativas à defesa de direitos institucionais, concernentes à sua organização e funcionamento.

3. Agravo regimental improvido.⁶¹

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. TRIBUNAL DE CONTAS.

ILEGITIMIDADE.

1. Os Tribunais de Contas são partes ilegítimas para figurarem no pólo passivo de ação ordinária visando desconstituir ato de sua competência.

2. Não deve ser confundida a capacidade judiciária excepcional, que lhe é concedida para estar em juízo na defesa de suas prerrogativas, bem como de figurar como autoridade coatora em mandado de segurança, com a legitimação ad causam necessária para a formação da relação jurídica formal.

3. Os Tribunais de Contas não são pessoas naturais ou jurídicas, pelo que, conseqüentemente, não são titulares de direitos. Integram a estrutura da União ou dos Estados e, excepcionalmente, dos Municípios.

4. A alta posição de permeio entre os poderes Legislativo e Executivo, sem sujeição a nenhum deles, embora de relevância para o controle da legalidade e da moralidade das contas públicas, não lhes outorga, só por esse fato, a condição de pessoa jurídica para figurar no pólo passivo de ação ordinária visando desconstituir ato que por ele foi praticado no exercício de sua competência.

5. Peculiaridades do nosso sistema jurídico que exige obediência em face do querer constitucional.

6. Recurso especial improvido.⁶²

Diversamente, construiu-se o entendimento acerca da legitimidade passiva da Câmara Municipal que, embora não possua capacidade jurídica, apresenta personalidade judiciária para atuar em defesa das prerrogativas institucionais, consoante lição de Hely Lopes Meirelles, em Direito municipal brasileiro, in verbis:

A capacidade processual da Câmara para a defesa de suas prerrogativas funcionais é hoje pacificamente reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência. Certo é que a Câmara não tem personalidade jurídica, mas tem personalidade judiciária. Pessoa jurídica é o Município. Mas nem por isso se há de negar capacidade processual, que somente possua personalidade judiciária para defender as prerrogativas institucionais.

Senão vejamos o julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ipsis litteris:

AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO LEGISLATIVO - JULGAMENTO DE

61 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental do Agravo de Instrumento nº 806802/AP, da 5ª Turma. Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima. Brasília, DF, 24 abr. de 2007. Diário da Justiça. Brasília, DF, 21 mai. de 2007, p. 610.

62 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 504920/SE, da 1ª Turma. Relator: Ministro José Delgado. Brasília, DF, 04 set. de 2003. Diário da Justiça. Brasília, DF, 13 out. de 2003, p. 257.

63 Op. cit., p. 612.

PRESTAÇÃO DE CONTAS DE EX-PREFEITO AJUIZADA CONTRA A CÂMARA MUNICIPAL - LEGITIMIDADE PASSIVA - INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA - SUA NECESSIDADE TAMBÉM NOS JULGAMENTOS POLÍTICOS - FALTA DE REGULARIDADE FORMAL DO

PRESTAÇÃO DE CONTAS DE EX-PREFEITO AJUIZADA CONTRA A CÂMARA MUNICIPAL - LEGITIMIDADE PASSIVA - INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA - SUA NECESSIDADE TAMBÉM NOS JULGAMENTOS POLÍTICOS - FALTA DE REGULARIDADE FORMAL DO

No documento O TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ E AS MEDIDAS DE CONTROLE JUDICIAL DE ATOS VOLTADOS AO EXAME DAS CONTAS PÚBLICAS MUNICIPAIS (páginas 55-0)