Poucos incentivos e conflitos entre UE e DRE: posicionamento divergente da BME

Nesta subseção mostramos que os BME, por se posicionarem de forma divergente ao programa federal, podem constranger as UEs a não aderirem ao programa, criando poucos incentivos ou impondo conflitos. Essa forma de atuação complementa a literatura no sentido de que os BME, além de facilitarem adaptações para a implementação do programa federal no município (Lotta et al., 2014), também pode impor dificuldades para que a implementação ocorra.

A seguir apresentamos uma série de evidências que mostram essa forma de atuação da BME em relação às UEs. Isso pode explicar a baixa adesão obtida pelas UEs da DRE “G” e da DRE “K” no início do programa na rede de ensino, quando os incentivos institucionais já analisados ainda não estavam estabelecidos.

É necessário ponderar, contudo, que esta subseção traz evidências, mas não se pode fazer conclusões válidas para todas as DREs que tiveram adesão baixa e deve-se ter em vista que poucos atores foram entrevistados. Nesse sentido, esta subseção é bem mais exploratória e deve ser aprofundada por trabalhos futuros.

Segundo o coordenador pedagógico da UE “D”, em 2011, a DRE ofertou o programa à UE, mas disse que “daria trabalho”. Na visão do coordenador essa fala estava desincentivando a adesão das UEs. Nesse sentido, observa-se um caso de que o servidor responsável por ofertar o programa para a UE não incentivou a adesão. Infelizmente não dispomos de elementos suficientes para comprovar a atuação da então responsável por divulgar o programa na DRE em 2011.

O caso da DRE “G”, em que houve adesão de apenas 2 UEs em 2011 e 2012, é um caso em que a DRE não mediou a adesão inicialmente, ou seja, não ofereceu incentivos para as UEs aderirem, como os ofertados na DRE “D”. Segundo os entrevistados, isso só mudou a partir de 2013, quando a adesão chegou a 17 UEs em 2013 e 20 UEs em 2014.

O diretor da UE “C”, vinculada à DRE “G”, afirmou ter buscado o MEC para aderir ao programa, sem passar pela DRE, como indica o trecho abaixo. No mesmo trecho, o diretor também mostra desconhecimento em relação à divulgação do programa realizada pela SME.

Uma das saídas foi entrar em contato com o MEC, no sentido da gente cadastrar a escola nos programas do Mais Educação do MEC naquela época, pra que a gente pudesse trazer esse programa pra cá. Veja que em 2011, a gente tava na gestão do Kassab, né, alguma coisa por aí, até 2012. Naquela época, por questões políticas, você não tinha uma divulgação desses projetos aqui na cidade de São Paulo. Então a gente meio que fura a fila né, busca a parceira com o MEC, independente da Secretaria, a gente fez tudo via internet né, mas nós fizemos um cadastro no MEC, sem a divulgação e sem a participação da Secretaria de Educação Municipal. A gente pula a fila e vai lá e começa a estabelecer esses contatos. Mas não só do MEC, outras alternativas internas também. (Diretor UE “C”)

Quando a UE fez a adesão ao programa, a relação conflituosa se manteve no início, segundo o diretor:

O Mais Educação Federal, eu entrei em contato com o MEC, o MEC liberou o dinheiro a conta e eu vou lá e uso. Qual é a relação que eu tenho com o DRE no meio disso? Nenhuma! Eu não preciso da DRE para obter o dinheiro no MEC, eu não preciso da DRE para autorizar o uso do dinheiro do MEC. E isso causou um desconforto enorme, porque como foi a primeira escola a receber o dinheiro sem chancela da Diretoria de Ensino, eles ficaram abismados: “Mas como é que você recebeu? Nós não autorizamos”. “Você já gastou? Você vai gastar? Mas nós não autorizamos” minha resposta "Com todo respeito né, e eu com isso? (risos) Eu não preciso da sua autorização...” dizia eu para a Diretoria, inclusive para os supervisores, para gastar o dinheiro [...] “Não preciso da autorização”. E eles falavam "Como é que você vai prestar conta?”. Eu falei: “Mas está lá! Quando o MEC desenvolveu essa, essa... esse programa, essa política pública, ele escreveu, tem portaria, tem resolução, tem documentos que o MEC diz como é que você gasta. Eu não sou louco de pegar o dinheiro e gastar de qualquer jeito. Tem um jeito de gastar. Aonde que está isso? Nos documentos do MEC, está lá: Mais Educação. Como é que se gasta? Assim, assim, assim, assim, assim, assim. Como é que presta conta? Assim, assim, assim, assim, assim, assim... está lá! Não tem segredo”. E isso foi bastante polêmico, eu lembro que

teve pessoas aqui da DRE, é... que se revoltaram contra essa minha posição, é... disseram que eu estava fazendo política pública errada, que eu estava gastando dinheiro público errado, que eu não tinha autorização para gastar etc. E eu dizia a eles, olha vocês vão se informar, vão ler, né, vão buscar informações para a gente poder discutir, assim não tem como. (Diretor UE “C”)

Segundo ele, isso ocorreu na transição entre as gestões Kassab e Haddad. Com o início da gestão Haddad, a DRE passou a incentivar a adesão das UEs ao programa.

Foi na transição na verdade, os supervisores, são os mesmos né, são os mesmos... e a postura é a mesma. Aí com o Fernando Haddad, quando ele começou a falar que esse dinheiro existia e que era para as escolas fazerem uso dele, as pessoas começaram a ficar incomodadas, né. Eu já estava dizendo isso antes, né, falava “ó aí, tá aí, é para gastar, é para fazer” e eu partia do seguinte princípio, falava olha...é...aí sim, quando as escolas com o Haddad começou a fazer o processo, porque aí vinham as comunicações: “olha é pra participar desse programa”. E aí o diretor [de UE] participava. (Diretor UE “C”)

Mesmo com o incentivo da DRE, o diretor aponta no trecho a seguir que havia insegurança na DRE quanto à execução dos recursos. A fala do diretor vai além: afirma que as UEs poderiam utilizar-se do recurso sem passar pelas DREs. No entanto, entendemos que essa foi uma interpretação equivocada do diretor, pois as DREs são responsáveis pelo processo da prestação de contas das UEs. No entanto, os diretores podiam entrar em contato com o MEC e solicitar o programa para sua UE, embora a aprovação dependesse da DRE.

Aí foi outra discussão, já no final de 2013, início de 2014. A DRE falava “não gaste o dinheiro! Deixa a Secretaria dizer como é que nós vamos gastar esse dinheiro” [...] Algumas escolas, percebendo que não ia sair desse empasse, começaram a usar. [...] Posteriormente, por conta desse debate, a SME.... a SME elaborou uma portaria, tá publicada, não tenho o número dela aqui, mas é uma portaria sobre o Mais Educação, sobre as verbas do MEC. Sobre o Mais Educação MEC e outros programas. Aí, porque os supervisores pressionaram a SME para a regulamentar. Aí veio uma portaria mais esquizofrênica possível, mais esquizofrênica possível. Que que a gente faz hoje, de acordo com essa portaria e para me respaldar juridicamente? Todo início de ano, e esse ano nós fizemos isso de novo, a gente faz o projeto do.... da escola integral, dos Mais Educação São Paulo, do Mais Educação/MEC e eu mando pra DRE, mando pra DRE com as inscrições dos alunos, com horário dos projetos, com tudo isso, eu mando, está aqui ó, pronto. Qual é o problema? A DRE não sabe o que faz com isso, porque eles olham aquilo lá eles não entendem, porque a concepção do supervisor e da DRE é aquela concepção quadrada, regulamentada, tudo dentro do horário, tudo dentro do, do... espaço, tudo certinho. Os projetos, eles desorganizam a estrutura, o horário, os espaços, eles modificam, é... essas, é... essa escola quadrada, essa escola organistazinha. O supervisor não sabe o que fazer. Então em geral eles ficam, eles têm medo de, de... aprovar um negócio desse, porque ele não entende essa dinâmica, e ao mesmo tempo ele tem que cumprir a legislação, então o que que eu tenho visto nos últimos anos? Eu tenho tido uma aprovação sem aprovação. O que que é uma aprovação sem aprovação? O supervisor olha aquilo lá, fica com esse documento até o final do ano, por exemplo, eu enviei em março, até agora ele não deu nenhuma autorização ou não autorização. No finalzinho do ano ele manda para mim o documento, né, lido, escrito, é.... com um texto que diz tudo e não diz nada. Não diz

que aprova e não diz que desaprova. Faz um texto lá, bate um diabo do carimbo e pronto, devolve. Ou seja, eu não estou nem um pouco preocupado com isso. Porque o desenvolvimento do projeto Mais Educação não passa pela DRE, pela autorização ou não autorização. O que a DRE tem que saber é: o que está acontecendo, o que está indo, como que está funcionando, se precisa de ajuda, se precisa solucionar alguns problemas, de acompanhar e fazer fluir. (Diretor UE “C”)

A UE “I”, também vinculada à DRE “G”, embora pudesse fazer a adesão ao programa desde 2011, apenas fez em 2013. O diretor da UE não chega a destacar tamanho conflito que o diretor da UE “C” aponta, mas afirma que também teve uma relação direta com o MEC em um primeiro momento57_.

Então, na verdade, foi mesmo por meio da diretora que ela pesquisou, ela viu. A DRE também fez uma intervenção pedindo para as escolas se atentarem, mas como era uma coisa nova para a prefeitura, era algo novo, muitas escolas ficaram com medo de fazer a primeira adesão... depois vem o movimento da DRE, mas assim, foi a diretora que olhou no site do MEC e fez a inscrição no primeiro momento, depois dessa inscrição veio a DRE fazendo as intervenções para a gente fazer essa adesão para o MEC, para ir incentivando.

Esta subseção mostrou uma forma de atuação da BME diferente daquela encontrada na literatura: os burocratas de médio escalão podem desincentivar a implementação da política pública ao impor dificuldades para a adesão das UEs.

Neste capítulo desenvolvemos dois argumentos: o de que a SME, as DREs e as UEs construíram um arranjo de interdependência compartilhado com o MEC na implementação do Mais Educação/MEC, porque a atuação da SME e das DREs criou uma estrutura de incentivos para a adesão e operacionalização do programa pelas UEs; e a BME das DREs teve papel fundamental no processo de apropriação do Mais Educação/MEC, por atuarem tanto “para cima”, ao se relacionarem com a SME e o MEC, quanto “para baixo”, ao se relacionarem com as UEs.

Para a literatura de implementação em contextos interorganizacionais, acrescentamos que a ausência de uma diretriz clara a ser seguida pode fazer com que um arranjo sequencial tenha como consequência a perda de uniformidade quando a política não é regulamentada pela organização que tem essa prerrogativa, no caso a SME.

Para a literatura sobre BME, acrescentamos à literatura que a BME, a) também pode facilitar adaptações “para baixo”, quando apoia a política pública e b) pode atuar desincentivando a implementação “para baixo”, quando divergente da política pública.

A seguir são realizadas as considerações finais da pesquisa.

57 _{O diretor da UE “I” se tornou diretor em 2014, por isso se refere à antiga “diretora” em seu discurso, responsável}