PRESSUPOSTOS PARA A CONFIGURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO

Os pressupostos clássicos da responsabilidade já foram explicitados em momento anterior. No entanto, cabe aqui destacar os requisitos que tem adotado a jurisprudência do STF:

[...] Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 – RTJ 71/99 – RTJ 91/377 – RTJ 99/1155 – RTJ 131/417).[...] (RE 109615/RJ – Relator: Min. CELSO DE MELLO – Julgamento: 28/05/1996 – Primeira Turma – Publicação: DJ 02-08-1996).

Tratando-se de responsabilidade por omissão, há algumas peculiaridades a serem observadas, como, por exemplo, o requisito denominado de fato administrativo que, na omissão, nem sempre será identificado com facilidade.

Conforme Helena Pinto (2008, pp. 115-116), quando se fala em responsabilidade subjetiva, falar de fato administrativo ou de conduta é suficiente para configurar o primeiro requisito para a existência do dever de indenizar. Porém, quando se fala em responsabilidade objetiva, mostra-se mais adequado indicar o fato imputável ao Estado como pressuposto, uma vez que em muitos dos casos não há propriamente uma conduta, tal como ocorre quando na responsabilização por fato de coisa que se encontra sob a guarda ou sob a fiscalização da Administração Pública.

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No primeiro momento, deve-se aferir a mera existência de um nexo de imputação abstrato entre o fato e o Estado. Sendo a responsabilidade decorrente de um comportamento comissivo, a imputação terá por base o fato de o agente público ser um preposto do Estado. Enquanto que, no caso de dano causado por omissão, a imputação decorrerá do que dispõe o ordenamento jurídico. (PINTO, 2008, p. 117)

Analisando o pressuposto do fato imputável ao Estado, constata-se que há dois elementos que compõem a expressão: o fato e o nexo de imputação. A compreensão dessa expressão é mais facilmente auferível quando se pensa na hipótese de um aluno de uma escola pública estadual ser agredido fisicamente por um colega de classe. No caso, a conduta danosa não foi praticada por um agente do Estado, mas sim por pessoa a ele alheia. Desse modo, o nexo de imputação será um elo que une abstratamente o fato lesivo ao Estado, e para aferi-lo, o ordenamento jurídico deverá contemplar a responsabilidade do Estado. Dito isso, elucida Helena Elias (2008, p. 117):

Tratando-se de caso de omissão, importa verificar se, em tese, o Estado pode ser considerado garantidor da proteção do bem jurídico que sofreu o dano. Trata-se de um elemento normativo, de modo que será encontrado a partir da análise do ordenamento jurídico como um todo, considerando-se não apenas as regras que ditam a obrigatoriedade de determinados comportamentos, mas também toda a principiologia aplicável à Administração Pública.

Outro requisito para a verificação da responsabilidade do Estado é a presença do dano. Pode-se dizer que o dano é a figura central no estudo da responsabilidade civil, pois não há dever de indenizar se não há dano. Para Pinto (2008, p. 118), o dano seria a extirpação ou diminuição de um bem jurídico que pode ter natureza patrimonial ou integrar a personalidade da vítima. Em síntese, dano é a lesão indenizável de um bem jurídico.

Verificada a ocorrência do fato administrativo e do dano deve-se buscar a relação de causa e efeito entre eles, isto é: o pressuposto do nexo de causalidade. Sérgio Cavalieri Filho (2010, p. 47) entende que o conceito de nexo causal decorre primeiramente de leis naturais. Entretanto, Helena Pinto (2008, p. 121) afirma que a insuficiência desse conceito naturalístico de causalidade é constatada, principalmente, nos casos de comportamento omissivo.

E, de fato, assim como no ocorre no Direito Penal, na seara do Direito Administrativo também não há sentido analisar apenas a causalidade naturalística nos casos de omissão. Sauer, citado por Bitencourt (2009, p. 265), assevera que, logicamente, “do nada

não pode vir nada”. A complexidade da investigação do nexo de causalidade na omissão é bem explanada pelo penalista Cezar Roberto Bitencourt (2009, p. 248):

Os crimes omissivos próprios são obrigatoriamente previstos em tipos penais específicos, em obediência ao princípio da reserva legal, dos quais são exemplos característicos os previstos nos arts. 135, 244, 269, etc. Os crimes omissivos

impróprios, por sua vez, como crimes de resultado, não tem tipologia específica, inserindo-se na tipificação comum dos crimes de resultado, como o homicídio, a lesão corporal, etc. Na verdade, nesses crimes não há uma causalidade fática mas

jurídica, onde o omitente, devendo e podendo, não impede o resultado. Com efeito,

apesar de se tratar de crime material, o agente responde pelo resultado não por tê-lo causado, mas por não ter evitado sua ocorrência, estando juridicamente obrigado a fazê-lo, pois, nesses crimes, o não impedimento, quando possível, equivale, para o Direito Penal, a causar o resultado. Convém destacar, desde logo, que o dever de

evitar o resultado é sempre um dever decorrente de uma norma jurídica, não o configurando deveres puramente éticos, morais ou religiosos. (grifo nosso)

Nesse sentido, conclui-se que o nexo de causalidade será um vínculo jurídico, ou melhor, um vínculo de caráter normativo entre o fato antecedente (fato imputável ao Estado) e o fato resultante (o dano). Provido de razão, Cavalieri Filho (2010, p. 47) assegura que o nexo de causalidade é pressuposto indispensável à configuração de qualquer espécie de responsabilidade civil.

Não há que se falar em responsabilidade com ausência de nexo causal, embora em muitos casos não haja propriamente um nexo de causalidade, como ocorre, por exemplo, em danos causados por atentados terroristas. O nexo de causalidade, nesse mencionado caso, estará presente entre o atentado terrorista (fato) e o dano, mas a legislação prevê um nexo de imputação entre o fato e o Estado, que possibilita a responsabilização do ente federativo.

Nessa linha, verificado o nexo de causalidade entre o fato imputável ao Estado e o dano, haverá o dever de indenizar. Sabe-se que na responsabilidade objetiva, bastará a prova desses três aspectos indicados. Mas para quem adota o sistema de responsabilidade subjetiva para solucionar os casos de omissão estatal, há um quarto requisito a se acrescentar: a culpa administrativa (falta do serviço ou culpa do serviço). (PINTO, 2008, p. 137)

2.3 A RESPONSABILIDADE ESTATAL POR ATOS OMISSIVOS