Mesmo que o ente federativo destinatário esteja inadimplente, ele receberá a transferência obrigatória da União para executar a programação prevista nas emendas parlamentares individuais e de bancada A outra pegadinha é dizer que essa receita de transferência integrará a base de cálculo da RCL para fins de apuração dos limites de gastos de pessoal da LRF. Mentira! Não integrará!
Em frente, pois temos mais uma novidade:
§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento.
Esse dispositivo trata especificamente das emendas de bancada, ok?
Quando tais emendas versarem sobre:
• o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro; ou
• investimentos cuja execução já tenha sido iniciada,
elas deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual (a mesma! Não pode ser outra!), a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento.
Estamos acabando...
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas,
Perceba que não importa quem seja o autor da emenda. Se a execução das programações observou critérios objetivos e imparciais e atendeu de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, então podemos considerar que essa execução foi equitativa.
E só para evitar surpresas, vamos ver como era o texto antigo:
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.
Não mudou muito, não é? A única mudança foi o acréscimo da expressão “que observe critérios objetivos e imparciais”.
“Mas como eu vou saber exatamente o que é uma execução equitativa?”
Mais uma vez, caberá a uma lei complementar dispor sobre critérios para a execução equitativa (art.
165, § 9º, III). Vamos ver esse dispositivo por completo, finalmente?
Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar: (...)
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.
Certo. Agora vem uma disposição interessante (para não dizer polêmica):
Art. 165, § 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.
Esse dispositivo tenta aumentar o caráter impositivo do orçamento. Ele diz que a Administração tem o dever de executar as programações orçamentárias e que ela deverá adotar os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Mas isso não significa que ela vai executar ou que tem que executar todas as programações orçamentárias, até porque você já sabe que o nosso orçamento é autorizativo.
É tanto que a Emenda Constitucional 102/19 já inseriu o § 11, limitando esse dever da Administração.
Olha só:
Art. 165, § 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Agora deixa eu explicar...
Sim, a Administração tem o dever de executar as programações orçamentárias. Mas ela ainda tem que respeitar as metas fiscais e os limites de despesas.
Por exemplo: a Administração se vê diante da necessidade de contratação de 50 médicos.
Ela tem o dever de executar as programações orçamentárias e garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade?
Sim, tem.
Mas essa contratação vai implicar o não cumprimento das metas fiscais e o desrespeito ao limite de despesas.
Então, a Administração tem esse dever, mas ele está subordinado ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas.
E tem mais: não é porque a Administração tem o dever de executar as programações orçamentárias que ela não pode cancelar algumas dotações orçamentárias para abrir créditos adicionais. Isto é: o governo pode sim, se julgar necessário, cancelar alguma programação orçamentária com o propósito de “liberar orçamento”
para outras programações (lembre-se que a anulação de dotações orçamentárias é uma das fontes para abertura de créditos adicionais).
Continuando...
A Administração tem mesmo o dever de executar as programações orçamentárias, mas se houver impedimentos de ordem técnica, ela está liberada desse dever. Afinal o que ela pode fazer? Ela está de mãos atadas. Mas atenção: não basta somente alegar impedimento de ordem técnica. Tem que justificar!
Finalmente, repare que essa regra do § 10 (o dever de executar as programações orçamentárias) aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Atenção aqui, porque eu já prevejo inúmeras pegadinhas! A banca vai escrever:
• não se aplica às despesas primárias discricionárias;
• aplica-se exclusivamente às despesas primárias obrigatórias;
• aplica-se exclusivamente às despesas primárias vinculadas;
• aplica-se exclusivamente às despesas financeiras.
E tudo isso está errado! O disposto no § 10 aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Lembrando: despesas primárias = despesas não financeiras
Aprofundando 🔎
Em maio de 2020, a página que fala sobre princípios orçamentários do o site da Câmara dos Deputados foi atualizada, para fazer constar, na opinião deste órgão, um novo princípio: o princípio do orçamento impositivo.
"Trata-se de princípio novo que define o dever de execução das programações orçamentárias, o que supera o antigo debate acerca da natureza jurídica da lei orçamentária, ou seja, se as programações representavam mera autorização para a execução (modelo autorizativo) ou se, diante do sistema de planejamento e orçamento da Constituição de 1988, poder-se-ia extrair o caráter vinculante da lei orçamentária, o que acabou prevalecendo.
De acordo com o § 10 do art. 165 da CF, a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Esse dever de executar as programações que constam da lei orçamentária foi inserido pela Emenda Constitucional 100, de 2019. Ampliou-se, para todo o orçamento público, o regime jurídico de execução que já se encontrava definido para as programações incluídas por emendas individuais (desde a EC nº 85, 2015, que promoveu mudanças no art. 166 da CF).
O dever de execução é um vínculo imposto ao gestor, no interesse da sociedade, que o impele a tomar todas as medidas necessárias (empenho, contratação, liquidação, pagamento) para viabilizar a entrega de bens e serviços correspondente às programações da lei orçamentária. A própria Constituição esclarece que o dever de execução não se aplica nos casos em que impedimentos de ordem técnica ou legal, na medida em que representam óbice intransponível para o gestor. É o caso, por exemplo, da necessidade legal de cumprir metas fiscais, o que requer contingenciamento das despesas.
O caráter impositivo da execução do orçamento importa apenas para as chamadas despesas discricionárias (não obrigatórias). Isso porque a execução das despesas “obrigatórias” - aquelas cujo orçamentação, empenho e pagamento decorrem da existência de legislação anterior, que cria vínculos obrigacionais - define-se pela própria norma substantiva, e não pelo fato de constar da lei orçamentária."
Muito bem. A primeira coisa que eu quero lhe dizer é: calma!
Primeiro: o posicionamento da Câmara dos Deputados enquanto consultoria não é vinculante e não é capaz de realizar mudança alguma no orçamento brasileiro (isso só se faz por meio de lei). Sabendo como funcionam as coisas lá dentro, o que nós (eu e o professor Marcel) imaginamos que tenha acontecido, é que os consultores deste órgão compartilham desta opinião (de que o orçamento agora é impositivo) e acharam interessante colocar isso no site da Câmara dos Deputados. Só isso!
Só que esse novo princípio ainda não está em nenhuma doutrina (ainda não deu tempo dos doutrinadores se posicionarem sobre o tema). Além disso, a posição do Supremo Tribunal Federal (STF), já consolidada há anos, é de que o orçamento é autorizativo. E, na prática, ele é autorizativo, pois é assim que ele é executado por todos os entes públicos. E ainda tem mais: se o orçamento fosse impositivo, por que nós temos que ter regras para emendas impositivas?
Fora isso, o orçamento é composto por receitas e despesas, certo? Se o orçamento agora é impositivo, então por que as receitas não são impositivas também?
Enfim, em áreas como a administração (geral ou pública) é sempre bom lembrar o ensinamento de Herbert Simon: os princípios são como provérbios, aparecem sempre em pares; para cada um pode-se encontrar outro princípio contraditório aceitável. Tome, por exemplo, o princípio da não afetação da receita de impostos. Nós entendemos que as receitas de impostos devem ser livres (desvinculadas) para facilitar o alcance de objetivos, mas, ao mesmo tempo, nós acreditamos que é fundamental vincular recursos para a educação, para a saúde, para a administração tributária... Isso não é contraditório?
O mesmo vale para o princípio do orçamento impositivo: "a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade", como afirma o § 10 do artigo 165, da CF/88. Mas não nos casos de impedimentos de ordem técnica ou legal, não no caso de falta de recursos, não no caso de descumprimento de metas fiscais ou de limites de despesas. E o princípio se aplica exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Conclusão: nessa área, é complicado falar em princípios. "Qualquer um" pode "inventar" um princípio (e aproveitar para criar um monte de exceções também!). E o novo princípio do orçamento impositivo, como você viu, já nasce com diversas ressalvas.
Mas, no entanto, porém, contudo, entretanto, todavia... não podemos ignorar o que está escrito no site da Câmara dos Deputados. Até porque eu já vi proposições retiradas diretamente de lá aparecerem em prova.
"Eita, professor! E agora? O que que eu faço? Se aparecer na minha prova, o que que eu marco?"
Olha, eu não consigo lhe dizer qual vai ser a posição da banca. Não adianta perguntar isso para mim no fórum, porque minha resposta vai ser exatamente essa. É possível que o examinador entre no site da Câmara dos Deputados e resolva copiar esses trechos, transformando-os em questões. Não vou mentir para você. Por isso que eu já marquei, no texto, as partes que considero mais importantes (volte lá e confira).
Oficialmente, o nosso orçamento ainda é autorizativo: não há doutrina falando o contrário; o posicionamento do STF não mudou; na prática, ele continua sendo executado de forma autorizativa (praxis);
as receitas, que fazem parte do orçamento, não são impositivas; e ainda temos o parágrafo 8 do artigo 165 da CF/88 (que representa o princípio da exclusividade) falando em autorização, observe:
Art. 165, § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Mas não podemos negar que nós estamos cada vez mais perto de um orçamento impositivo. Estamos caminhando para isso.
E olha só: considerando as diversas despesas obrigatórias (por exemplo, despesas com pessoal), cerca de 90%
do orçamento brasileiro já é impositivo (impositivo no sentido de que o gestor público é obrigado a executar aquelas despesas). O que nós estamos discutindo aqui é uma parcela mínima do nosso orçamento.
A seguir, uma bela representação gráfica do orçamento brasileiro:
Portanto, não ignore o posicionamento presente no site da Câmara dos Deputados. Considere a existência de um novo princípio orçamentário (princípio do orçamento impositivo), embora ele tenha suas ressalvas. E saiba que, oficialmente, o orçamento ainda é autorizativo, mas estamos caminhando para o orçamento impositivo.
Para finalizar, quero relembrar aquele parágrafo incluído pela EC 102/19:
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União.
Resumindo
Emendas individuais impositivas
Orçamento ainda em discussão (2a
etapa do ciclo orçamentário)
1,2% da RCL previstano PLOA
(metade para a saúde: 0,6%)
Orçamento já em execução (3aetapa
do ciclo orçamentário)
1,2% da RCL realizadano exercício anterior
não serão de execução obrigatória nos casos
dos impedimentos de ordem técnica
restos a pagar poderão ser considerados até o limite de 0,6% da RCL
realizada no exercício anterior
Emendas de
bancada 1% da RCL realizada no exercício anterior
não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica
restos a pagar poderão ser considerados até o limite de 0,5% da RCL realizada no
exercício anterior
início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha iniciado: emenda pela mesmabancada estadual, a cada exercício,
até a conclusão da obra
Questões para fixar
VUNESP – Procurador do Estado de São Paulo – 2018
A Emenda Constitucional 86, de 2015, introduziu o conceito de execução equitativa das emendas individuais ao projeto de Lei Orçamentária Anual. Para tanto, estabeleceu o limite percentual de 1,2% da receita corrente líquida,
a) cuja liberação financeira não pode ser obstada pelo Poder Executivo, salvo quando a execução da programação orçamentária correspondente for destinada a outros entes federados que estejam inadimplentes, ainda que temporariamente.
b) destinado integralmente a ações e serviços públicos de saúde, vedada a aplicação em despesas de pessoal ou encargos sociais, admitindo-se o cômputo das programações correspondentes no cálculo do percentual mínimo de aplicação em saúde fixado na Constituição Federal.
c) no qual se inserem também as programações oriundas de despesas discricionárias incluídas pelo Chefe do Poder Executivo, igualmente não afetadas por contingenciamento na hipótese do não atingimento da meta de resultado fiscal prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
d) com obrigatoriedade da execução orçamentária e financeira das programações decorrentes, salvo impedimentos de ordem técnica, comportando redução, até a mesma proporção incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias, na hipótese de não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
e) havendo precedência da liberação financeira para as programações decorrentes das emendas inseridas em tal limite em relação àquelas destinadas a despesas discricionárias, sendo apenas estas últimas atingidas por limitações de empenho decorrentes de frustração da previsão de receita de impostos.
Comentários:
Vejamos as alternativas:
a) Errada. Caso a execução obrigatória dependa de transferência obrigatória da União, não importa se o ente federativo se encontra inadimplente.
b) Errada. Não é destinado integralmente. Somente metade dele: 0,6%.
c) Errada. Na hipótese do não atingimento da meta de resultado fiscal prevista na LDO, as despesas discricionárias e as emendas individuais são afetadas pelo contingenciamento. Veja só (CF/88):
Art. 166, § 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.
d) Correta.
e) Errada. Não existe essa precedência. As emendas individuais são afetadas na mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.
Gabarito: D
FCC – SEFAZ-SC - Auditor-Fiscal da Receita Estadual – 2018
De acordo com a disciplina constitucional em matéria de lei orçamentária anual federal, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária anual serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Presidente da República, devendo dois terços desse percentual ser destinado a ações e serviços públicos de saúde.
Comentários:
Dois terços? Não!
Metade desse percentual, ou seja, 0,6% deverá ser destinado a ações e serviços públicos de saúde (CF/88, Art. 166, § 9º).
Lembre-se que somente as emendas individuais terão metade de seu percentual destinado a ações e serviços públicos de saúde. As emendas de bancada não!
Gabarito: Errado
FCC – SEFAZ-SC - Auditor-Fiscal da Receita Estadual – 2018
De acordo com a disciplina constitucional em matéria de lei orçamentária anual federal, é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações contidas na Lei Orçamentária Anual, em montante correspondente a 1,2%
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
Comentários:
É obrigatória a execução de todas as programações contidas na Lei Orçamentária Anual? Claro que não! Nosso orçamento é autorizativo.
Obrigatória é a execução somente das programações provenientes das emendas parlamentares individuais, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. E essa garantia de execução também se aplica às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior (CF/88, art. 166, §§ 11 e 12).
Esses são os pedaços de orçamento impositivo que temos no meio do nosso orçamento autorizativo.
Gabarito: Errado
Questão inédita – Professor Sérgio Machado – 2019
As emendas parlamentares coletivas serão de execução obrigatória em montante correspondente a 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
Comentários:
Opa! As emendas coletivas serão de execução obrigatória?
Nem todas! As emendas coletivas podem ser emendas de bancada ou de comissões. As emendas de bancada serão de execução obrigatória. Mas as emendas de comissões não!
Gabarito: Errado
Questão inédita – Professor Sérgio Machado – 2019
As emendas de bancada ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Comentários:
Já falei e vou repetir: somente as emendas individuais terão metade de seu percentual destinado a ações e serviços públicos de saúde. As emendas de bancada não!
Gabarito: Errado
Questão inédita – Professor Sérgio Machado – 2019
Quando a transferência voluntária da União para a execução da programação proveniente das emendas individuais impositivas e emendas de bancada de parlamentares for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios,
independerá da adimplência do ente federativo destinatário e integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal.
Comentários:
Eu disse para você prestar atenção nessas pegadinhas!
Na verdade, caso a execução obrigatória dependa de transferência obrigatória da União, não importa se o ente federativo se encontra inadimplente. E essa receita de transferência não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal.
Veja a regra correta:
Art. 166, § 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.
Gabarito: Errado
Questão inédita – Professor Sérgio Machado – 2019
A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, sendo que essa regra somente se aplica às despesas primárias obrigatórias.
Comentários:
Já estou lhe preparando para as pegadinhas, viu?
Na verdade, essa regra aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Gabarito: Errado
Transferência de recursos por meio de emendas individuais impositivas (Emenda Constitucional 105/19 – art. 166-A)
Bom, então você já sabe o que são emendas impositivas. Mas como os recursos financeiros dessas emendas chegam onde os parlamentares querem que eles cheguem? Ou seja: como esses recursos são transferidos?
Esse é o tema da Emenda Constitucional 105/19.
Mas primeiro eu vou lhe contar como as coisas funcionavam antes dela. Era assim: a emenda impositiva incluída no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) continha uma autorização para que a União firmasse um convênio (ou outro instrumento congênere) com o ente beneficiado, com vistas a realização de um projeto específico.
Por exemplo: um deputado federal do Ceará conseguiu aprovar uma emenda para a construção de uma praça na cidade de Fortaleza. Então, lá no PLOA consta uma autorização para que a União faça um convênio com o Estado do Ceará.