2. Enquadramento legal
2.1. Enquadramento eleitoral
2.1.5. Pretensões relevantes de alteração à LEOAL
A pretensão antiga de formar executivos municipais automaticamente maioritários ou monocolores, que vem sendo manifestada ao longo do tempo por PSD e PS, não está colocada de parte. Estes partidos recuperaram esta iniciativa mais recentemente, em 2007, quando apresentaram um projecto de lei conjunto (o projecto nº431/X130) sobre esta matéria.
Os motivos apresentados na base deste projecto de lei foram a necessidade de garantir um modelo político de maior eficácia, que contribua para uma maior proximidade entre as partes da relação de representação, maior personalização do órgão executivo municipal, maior responsabilidade e transparência e melhores condições de governabilidade.
Esta solução apresentada em conjunto contemplava a apresentação de candidaturas aos órgãos municipais em lista única, com a formação automática de executivos municipais maioritários. Previa que fosse o presidente de Câmara a nomear os integrantes do executivo (nº1, art.228º), de entre os elementos do órgão deliberativo eleitos directamente e em efectividade de funções, sendo a sua maioria, necessariamente, pertencente à sua lista (nº2, idem). Garantia a existência de fiscalização no seio do executivo municipal, com vereadores
130 DR, série II-A, nº34, de 22 de dezembro de 2007, p.34.
“Concorreram” com este projecto de lei e foram discutidas em conjunto na generalidade as seguintes iniciativas legislativas: projectos de lei n.º 438/X, do PCP; n.º 441/X e n.º 440/X, do CDS-PP; n.º 445/X, do BE; e projecto de lei nº81/X, do PEV: em DR, série I, nº36, de 18 de janeiro de 2008, p.30.
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indicados pelas listas não vencedoras (nº4, idem) em número pré-estabelecido (nº5, idem). Assegurava o reforço de poderes do órgão deliberativo municipal, nomeadamente a possibilidade de aprovar uma moção de rejeição do executivo com 3/5 dos votos (nº3, art.229º), com realização de eleições intercalares após duas rejeições (nº6, idem).
Este projecto de lei acabaria por cair em razão de algumas diferenças de posição que entretanto surgiram entre os dois partidos proponentes aquando da sua discussão na especialidade131. Em causa terão estado os artigos 227º, 228º e 229º, sobre os quais o PSD
apresentou propostas de alteração.
Depois de chumbado em votação final global por não obter uma maioria de dois terços dos votos132 – com votos contra do próprio PSD –, apresentaram declarações de voto um conjunto
de deputados. O PS acusaria o PSD de seguir uma “agenda política estreita, autárquica e populista”e atribuiu a responsabilidade pelo sucedido ao PSD. Responsabilidade que o PSD retribuiu, sublinhando a falta de abertura do PS para ouvir autarcas e restantes partes interessadas e proceder às necessárias alterações ao projecto. PCP, CDS-PP e BE congratularam-se, mais uma vez, pelo falhanço da iniciativa.
Mais recentemente, em 2012, a questão terá estado novamente em cima da mesa, sem que tenha havido acordo entre os partidos da maioria do Governo (PSD e CDS) para apresentar uma proposta conjunta de alteração à LEOAL. Na base da divergência terão estado diferenças quanto à composição dos executivos municipais – o PSD pretendia executivos monocolores e o CDS executivos maioritários.
Também em 2012 o BE apresentou dois projectos de alteração à LEOAL: os projectos de lei nº269/XII133 e nº272/XII134 (este segundo visa também a lei de financiamento dos partidos e
das campanhas eleitorais).
O primeiro (nº269/XII) manifestava uma preocupação essencial. Defendia o BE que a fórmula de cálculo do número de proponentes de candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos prejudica especialmente os municípios mais pequenos, já que nesses municípios a percentagem de proponentes necessários face ao número de eleitores é maior. Propunha por isso alterar essa fórmula nos seguintes termos: o número de proponentes deve corresponder a 1,5% do total de eleitores inscritos, corrigido, de modo a que o seu número não seja inferior ao dobro dos candidatos efectivos ao órgão nem superior a 3750. Acrescentava ainda que, cumpridos estes requisitos, “permite-se igualmente a candidatura aos órgãos das freguesias do mesmo município”.
Na sua discussão na generalidade135, o PCP manifestou-se contra a alteração ao número de
propositores necessários e ao direito automático de candidatura aos órgãos de freguesia. O PS reconheceu defeitos na actual fórmula de cálculo do número de proponentes, mas entendeu
131 Relatório da votação na especialidade em DR, série II-A, nº81, de 14 de abril de 2008, p.2 em diante. 132 DR, série I, nº72, de 17 de abril de 2008, p.33.
133 DR, série II-A, nº213, de 20 de julho de 2012, p.15. 134 Idem, ibidem, p.22.
135 DR, série I, nº90, de 17 de maio de 2013, p.47 em diante.
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que a solução apresentada também apresenta injustiças. Manifestou-se contra a possibilidade de formalização automática de candidatura aos órgãos de freguesia. O PSD criticou o calendário definido para a discussão destas propostas – em vésperas de eleições autárquicas – e acusou o BE de facilitismo relativamente à fórmula proposta de apuramento de proponentes necessários. O CDS levantava dúvidas sobre a fórmula de cálculo de propositores apresentada nos municípios mais pequenos.
O segundo projecto de lei (nº272/XII) é apresentado na sequência das preocupações levantadas pelo provedor de justiça – na sua recomendação nº4/B/2010136. Fazendo eco
dessas preocupações, esta proposta pretendia uniformizar as candidaturas independentes com as restantes candidaturas, tendo-lhe acrescentado apenas uma proposta de isenção também no imposto de selo.
No seu debate na generalidade – foi discutido conjuntamente com o anterior – o PCP mostrava-se a favor da proposta de isentar do IVA as candidaturas independentes, e contra a possibilidade destas apresentarem um símbolo a aprovar pelo tribunal de comarca, num regime que considerou distinto daquele que se impõe aos partidos e coligações.
O PS reconheceu que a garantia de igualdade no tratamento fiscal é justificável. No entanto, chamou a atenção para a “lei-travão”, a impedir a aprovação de leis que ponham em causa receitas do Estado. Defendeu que o direito de recurso aos símbolos é justificável.
O PSD chamou a atenção para a distinção entre benefícios partidários e benefícios de campanha. Ou seja, entendeu o PSD que estes benefícios que o BE propunha estender às candidaturas independentes inserem-se nos benefícios partidários, só ao alcance dos partidos. Não devendo ser, portanto, aplicáveis, em contexto de campanha eleitoral, mesmo em relação aos partidos. Sublinhou a impossibilidade de garantir a obrigatoriedade de adopção de símbolos distintos pelas diferentes candidaturas independentes
O CDS-PP aproximou-se do posicionamento do PSD. Sobre a exigência do IVA, propõs que se equiparasse o regime imposto aos independentes às restantes candidaturas e não o contrário. Questionou a exequibilidade da utilização de símbolos pelas candidaturas de grupos de cidadãos.
Ambos os projectos de lei foram rejeitados na generalidade137. O primeiro pela maioria PSD e
CDS-PP, pelo PCP, Os Verdes e com a abstenção do PS. O segundo com votos contra da maioria PSD e CDS-PP, votos a favor do BE e PS e a abstenção do PCP e Os Verdes.
A terceira pretensão particularmente relevante é a de garantir uma cobertura mediática das candidaturas autárquicas em termos passíveis de comprometer o princípio de igualdade de oportunidades que lhe ficou subjacente na nova lei eleitoral. Pretensão essa que decorre do sucedido nas últimas eleições autárquicas (2013), em que a CNE impôs um tratamento
136 Esta recomendação, que data de 1 de julho de 2010, traduzia duas preocupações: a necessidade de isentar as candidaturas independentes do pagamento de IVA, nos mesmos termos dos partidos e coligações, e de lhes garantir a possibilidade de utilização de símbolo nas campanhas eleitorais e boletins de voto: http://www.provedor-jus.pt/?idc=67&idi=1166.
137 DR, série I, nº91, de 18 de maio de 2013, p.48.
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equitativo das diversas candidaturas, e em que a impossibilidade de fazer uma cobertura nesses termos levou a que alguns meios de comunicação social não fizessem qualquer cobertura dessas eleições.
A questão suscitada no contexto da nova lei – a necessidade de tratar de forma não discriminatória as diferentes candidaturas – tem como ponto de partida uma ambiguidade em torno do princípio de igualdade138. A CNE, baseando-se em decisões dos tribunais139, fez a
leitura de que a doutrina sobre esta matéria determina que a igualdade (em sentido jurídico) de oportunidades das candidaturas em Portugal assume um carácter quase absoluto. Pelo que, a tendência vai no sentido da anulação das desigualdades (qualitativas) que estão na base das candidaturas – expressa, por exemplo, na imposição de um tecto às despesas de campanha, ou a proibição do uso de meios de campanha comercial. Procurou-se assim garantir igualdade de participação e de oportunidades, limitando as desigualdades que decorreriam das diferentes possibilidades dos candidatos.
A situação criada – o facto de alguns meios de comunicação terem optado por não fazer cobertura das eleições – leva agora o legislador a procurar resolver esta questão, tendo já sido apresentados projectos de lei sobre esta matéria: o projecto de lei nº507/XII140,
apresentado pelo PS (que entretanto foi já rejeitado na generalidade, no dia 21 de março de 2014, por todos os partidos com excepção do BE, que se absteve) e o projecto de lei nº530/XII141, apresentado por deputados do PSD e do CDS-PP (foi aprovado na generalidade na
mesma sessão, baixando para discussão na especialidade). Este segundo projecto coloca em cima da mesa a possibilidade de se estabelecer um regime distinto entre os períodos de pré- campanha e de campanha eleitoral. Reservando para o primeiro período um tratamento jornalístico igualitário para todas as forças com assento parlamentar (nº2, art.4º) e para o segundo a adopção do “princípio da igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas” (nº3, idem). Revogando o art. nº49º da LEOAL.
138 A própria Comissão Europeia, num relatório por si adoptado, reconhece esta ambiguidade, ao estabelecer uma distinção entre uma igualdade “estrita” e uma igualdade “proporcional”: “A primeira significa que os partidos políticos são tratados sem que a sua importância actual no seio do Parlamento ou do eleitorado seja tida em conta. (...) A segunda implica que os partidos políticos sejam tratados em função do número de votos. (...) Algumas medidas de apoio podem ser submetidas a uma igualdade, em parte estrita e em parte proporcional”, no Código de Boa Conduta em Matéria Eleitoral, p.22.
139 Veja-se por exemplo o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 13 de março de 2003 (processo 03P254), sobre esta matéria. Onde se refere que “No tratamento equitativo das candidaturas, é mesmo de exigir ao jornal que, se não estiver em condições de garantir informação equivalente da propaganda de todos os candidatos ou partidos, não publique a de qualquer deles, em prejuízo dos demais”. Ou os acórdãos nº391/11 e 395/11 do Tribunal Constitucional, que entre outras coisas chamam a atenção para o facto da liberdade de imprensa não ser um direito absoluto, tendo de se conformar com outros direitos fundamentais. E para o facto da lei nº26/99, de 3 de maio, ter vindo alargar a necessidade de dar igual tratamento às diferentes candidaturas ao período de pré-campanha.
140 DR, série II-A, nº62, de 6 de fevereiro de 2014, p.13. 141 DR, série II-A, nº78, de 7 de março de 2014, p.22.
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