4.1- O Programa: moldura institucional, bases legais, recursos mobilizados e abrangência
O Programa Primeira Empresa Inovadora foi uma ação aprovada pela FINEP em novembro de 2008, conforme relatório de gestão do mesmo ano, e lançada oficialmente através do edital unificado 01/2009, de 05 de março de 2009. A FINEP é uma empresa pública federal, criada em 1967, vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia, sediada em Brasília, Distrito Federal, com ampla atuação no estímulo às atividades de inovação, científicas e tecnológicas no Brasil. A empresa, dotada de estrutura administrativa própria (ver Figura 11), está autorizada, conforme estabelecido no Artigo 4º do seu estatuto e consolidado pelo Decreto 7.322, de 30/09/2010, a realizar as seguintes atividades:
Conceder aval ou fiança;
Contratar serviços de consultoria;
Celebrar convênios e contratos com entidades nacionais ou estrangeiras, públicas ou privadas e internacionais;
Realizar as operações financeiras autorizadas pelo Conselho Monetário Nacional;
Captar recursos no País e no exterior;
Conceder subvenções;
Realizar outras operações financeiras sob qualquer modalidade, atendida a legislação em vigor.
O órgão máximo da empresa é o conselho de administração, composto por representantes dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento e Orçamento, além de três membros de notório saber em ciência e tecnologia, indicados pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, dos quais um é designado presidente da empresa e, por conseguinte, do próprio conselho. A FINEP representa a típica empresa pública burocrática, no sentido de possuir toda uma estrutura técnica e profissional para atuar na área de sua competência, constituindo-se, por isto, numa empresa considerada “reserva de conhecimento” no que diz respeito à inovação tecnológica.
Figura 11 - Organograma da FINEP
Fonte: FINEP
De acordo com seus próprios registros, a FINEP atribui a si a seguinte missão: “Promover o desenvolvimento econômico e social do Brasil por meio do fomento público à Ciência, Tecnologia e Inovação em empresas, universidades, institutos tecnológicos e outras instituições públicas ou privadas.” A FINEP apóia a pesquisa aplicada, a melhoria e desenvolvimento de produtos, assim como de serviços e processos. Além disso, o suporte à incubação de empresas e à implantação de parques tecnológicos compõem o leque de atuação da FINEP. (HTTP://WWW.FINEP.G0V.BR/ACESSO EM 16/12/2011).
Na definição de sua política operacional para os anos de 2012 a 2014, a FINEP divulgou os desafios que pretende enfrentar através do apoio à inovação (HTTP://DOWNLOAD.FINEP.GOV.BR//POLITICAOPERACIONAL/POLITICA_OPERACIONAL _COMPLETA2012_2014.PDF):
reverter a vulnerabilidade externa nos segmentos intensivos em tecnologia;
estimular a implantação de atividades contínuas de P&D nas empresas;
elevar a competitividade da empresa brasileira;
apoiar a inserção de empresas inovadoras em mercados globais;
estimular a participação do capital privado em inovação;
estruturar competências para lideranças futuras;
estimular a adoção de procedimentos que promovam a sustentabilidade.
O PRIME se insere num conjunto de recentes iniciativas governamentais destinadas a apoiar atividades inovadoras por meio do instrumento da subvenção econômica, modalidade de apoio público baseada na oferta seletiva de recursos não reembolsáveis, inédita do Brasil, possível graças à Lei 10.973 (Lei da Inovação, de 02/12/2004, regulamentada pelo Decreto 5.563, de 11/10/2005). A “lei da inovação” cria e fixa normas para o uso do instrumento da subvenção econômica no incentivo à pesquisa e à inovação na esfera produtiva, além de outros estímulos ao processo inovador. Desde 2006, conforme destacou Luiz Fernando, então presidente da FINEP, na publicação oficial desse órgão (p.19): “[...] foi possível ampliar o compartilhamento por parte do poder público do risco da inovação nas empresas em áreas estratégicas.” (REVISTA INOVAÇÃO EM PAUTA, No.5, FEV/MAR, 2009).
A subvenção econômica torna-se, então, o mecanismo central do PRIME para fomentar o empreendedorismo tecnológico e baseado no conhecimento, considerado estratégico pela FINEP, consolidando um novo modo de conceber o apoio público a negócios privados. Incluído dessa forma na agenda das políticas públicas, não causa admiração ou constrangimento, os termos através dos quais, ao anunciar o PRIME, o próprio ministro da Ciência e Tecnologia, a quem está subordinado a FINEP, declarou como os recursos seriam destinados: “O governo vai dar dinheiro para que pequenas empresas, que tenham o conhecimento como base, tornem-se casos de sucesso. Não se trata de empréstimo, é dinheiro dado mesmo” (SÉRGIO REZENDE, GAZETA MERCANTIL, 05/03/2009).
No final de 2010 a FINEP disponibilizou dados sobre o perfil da subvenção no Brasil. Entre 2006 e 2010, os recursos aplicados em 695 projetos de 500 empresas cresceram de 300 milhões para 500 milhões de Reais ao ano, totalizando 1,5 bilhão de Reais. Das empresas atendidas, 57% estavam na região Sudeste, 25% na região Sul, 12% no Nordeste, 4% no Centro-Oeste e 2% no Norte do país. Dos recursos investidos, 74% foram destinados a micro e pequenas empresas. Quanto à natureza das atividades atendidas, a maior participação, 28%, concentrou-se em projetos de tecnologia da informação e comunicação (REVISTA
INOVAÇÃO EM PAUTA, N.11, ABR-JUN, 2011). Entretanto, antes da divulgação desse retrato da subvenção no país, a FINEP já havia feito uma avaliação dos impactos da subvenção no apoio à inovação, cujos resultados foram discutidos num seminário realizado na cidade do Rio de Janeiro, entre os dias 25 e 27 de novembro de 2009, e compartilhados no sítio eletrônico da instituição. Na primeira página, lê-se a seguinte ressalva:
A subvenção econômica suscita diferentes impressões e opiniões sobre sua aplicação, eficiência e eficácia. No entanto, sendo iniciativa inédita no país, só será possível avaliá-la consistentemente a partir da conclusão dos projetos e mais precisamente após 2 ou 3 anos da entrada no mercado dos produtos, processos e serviços
desenvolvidos.(HTTP://DOWNLOAD.FINEP.GOV.BR//PROGRAMAS/SU BVENCAO/SUBVENCAO_AVALIACAO1.PDF,ACESSO EM 18/12/2011 ).
A mencionada avaliação foi baseada nos resultados de um questionário respondido por 23 empresas que receberam integralmente as subvenções até setembro de 2009 e na análise que 6 consultores especializados fizeram de 19 projetos dessas empresas. Dentre os aspectos positivos citados na avaliação, destaca-se o aumento de 65,94% no faturamento médio das empresas no período compreendido entre a contratação da subvenção e o último repasse dos recursos. Embora auspicioso, este dado é melhor compreendido quando se observa que, em média, apenas 34,43% do faturamento dessas empresas corresponde aos produtos ou serviços objeto das subvenções. O aumento do faturamento ocorreu fortemente nos produtos não subvencionados. Apesar do apontado aumento no interesse e nas iniciativas das empresas em relação às atividades inovadoras, a avaliação traduz a complexidade da subvenção como mecanismo de suporte à inovação.
Para os consultores participantes da pesquisa, 42% dos projetos tinham “alto grau de inovação” (critério descrito como na pesquisa, sem notas explicativas sobre seu significado), 36,84% apresentaram altas perspectivas de retorno econômico e 36,84% ofereceram “alta contribuição para a autonomia tecnológica do país” (critério descrito como na pesquisa). Levando em conta esses critérios, consideramos que menos da metade dos projetos obteve resultado que poderia justificar o apoio via subvenção e interpretamos de modo diferente a opinião dos consultores de que nenhum projeto apresentava alto risco tecnológico, apenas riscos médio e baixo. O outro lado da opinião é que todos apresentavam algum grau de risco tecnológico. De qualquer forma, a constatação da própria avaliação de que 54,16% das empresas ainda não tinham conseguido vender os produtos objetos da subvenção, concluído o
aporte de recursos, denuncia a necessidade de se avaliar também esse tipo de política pública e de se avaliar a avaliação da política.
Na subvenção econômica está explícito que os governos tornam-se uma espécie de “sócios temporários” das empresas, visto que essa parceria só ocorre na fundação do negócio, momento no qual o peso dos custos e as ameaças dos riscos são aliviados pelo aporte de dinheiro público. Depois disso, sustenta-se a premissa de que os lucros e as rendas dos empreendimentos gerarão retornos concretos para a sociedade e para o Estado, sob a forma de impostos e de empregos. Assim, a subvenção econômica se constitui num instrumento inédito de apoio às atividades produtivas, destoando dos tradicionais mecanismos de ajuda pública a empreendimentos privados, historicamente praticados no Brasil e intensificados nos últimos anos.
Além da subvenção, regulamentada pela mencionada “lei da inovação”, o governo brasileiro conta com a “lei do bem” (lei 11.196/05 de 21 de novembro de 2005) - cujo objetivo é oferecer incentivos fiscais para empresas que investirem em tecnologia para consolidar o sistema federal de estímulos ao desenvolvimento tecnológico do setor produtivo, convidado a responder a esses estímulos pela via da renúncia fiscal do governo (ver Tabela 4).
Tabela 4
Neste sentido, cabe lembrar que, para enfrentar a mais recente crise do mundo capitalista, iniciada em 2008, o governo brasileiro lançou mão de instrumentos variados para alavancar setores industriais considerados intensivos na ocupação de mão-de-obra e estratégicos para a economia nacional (ver Quadro 14). Em Abril de 2012, o governo ampliou os estímulos para mais indústrias, incluindo mais atividades industriais, sob a justificativa de assegurar o crescimento econômico e suas presumidas repercussões sociais.
Quadro 14 – Políticas anti-crise do governo brasileiro
PERÍODO MEDIDAS EFEITOS
Novembro de 2008 Crédito de 10 bilhões de reais do BNDES para exportadores e capital de giro de 8 bilhões para fábricas de carros e de 5 bilhões para pequenas empresas. Redução de impostos para os carros.
As vendas de carro reagiram
Junho de 2009 Redução de tributos para máquinas e prorrogação do alívio fiscal para carros e linha branca (fogões, geladeiras e lavadoras). Diminuição dos juros do BNDES.
A indústria voltou a crescer
Dezembro de 2009 Aumento de 80 bilhões de reais no capital do BNDES e incentivo tributário para a venda de computadores.
A atividade se recuperou no ano seguinte
Agosto de 2011 Prorrogação até o fim de 2012 do alívio tributário para máquinas, carros e material de construção.
A produção industrial não deslanchou.
Dezembro de 2011 Nova redução de tributos sobre a linha branca e diminuição do imposto sobre operações financeiras (IOF) para baratear o crédito.
As vendas voltaram a crescer, mas a produção industrial se mateve estagnada.
Abril de 2012 Redução de tributos e ampliação de crédito para 15 setores: material elétrico, automóveis, máquinas, remédios, retroescavadeiras, calçados e têxteis, chips.
Ainda não avaliados
Fonte: Baseado em Veja, Edição 2.264, n.15, 11/04/2012
Apesar do alegado interesse social, tendo em vista os objetivos de manter e aumentar os níveis de emprego e de renda, a freqüência com que grandes grupos econômicos influenciam os governos para favorecer seus interesses, recoloca em discussão a assertiva marxista segundo a qual o poder político é regido pela infra-estrutura econômica concentrada numa classe social dominante, a classe capitalista, sempre empenhada em garantir sua supremacia dominando o Estado.
Tomando como exemplo o campo das forças produtivas que competem por apoio dos governos, sobretudo nos espaços urbanos, além da já mencionada apropriação de recursos públicos por parte dos grandes grupos econômicos, observamos outras forças em ação. Levando em conta um mesmo período de tempo, o ano de 2009, descobrimos que todo o orçamento executado pela Secretaria Nacional de Economia Solidária - SENAES (alcançou a cifra de R$ 49.140.140,60 (quarenta e nove milhões, cento e quarenta mil, cento e quarenta Reais e sessenta centavos), valor utilizado para alcançar 115.281 (cento e quinze mil, duzentos e oitenta e um) beneficiários. Já o programa PRIME, lançado também em 2009,
destinou R$ 142.200.000,00 (cento e quarenta e dois milhões e duzentos mil reais) para atingir 1.185 (hum mil, cento e oitenta e cinco) beneficiários. A evidente desproporção entre valores despendidos e o número de atendidos dessas duas políticas públicas pode ser explicada pelo capital cultural de atores e instituições representativas do segmento que enaltece as virtudes do empreendedorismo inovador, possuidores de maior influência na repartição dos recursos públicos destinados a estimular atividades produtivas.
As atividades da FINEP são desenvolvidas em estreito relacionamento com instituições universitárias, de pesquisa e com organizações envolvidas em projetos científicos e tecnológicos. Ao criar o PRIME, a FINEP descentralizou a execução do Programa, selecionando 18 instituições que estariam em condições de gerenciá-lo em regiões diversas do país. As instituições escolhidas tinham participado da chamada pública 09/2006 do Programa Nacional de Apoio às Incubadoras de Empresas e Parques Tecnológicos. Esta chamada visava apoiar incubadoras e parques tecnológicos através da oferta de recursos financeiros não reembolsáveis para propostas previamente selecionadas, cujas características deveriam ser as seguintes:
Prospecção de projetos de pesquisa nas instituições científicas e tecnológicas, visando à identificação de novas oportunidades de negócios;
Implementação de ações que visem a capacitar as empresas incubadas em acesso a mercados, dimensionamento de suas equipes, acesso às diversas fones de dinheiro, e gestão de negócios;
Implementação de serviços de alto valor agregado às empresas tais como certificação de produtos e processos, propriedade intelectual e design industrial;
Preparação de empresas incubadas para participar do Venture Forum FINEP e de eventuais fundos locais de capital semente;
Infraestrutura da incubadora para prestar serviços às empresas;
Desse modo, no relatório de gestão da FINEP do ano de 2008 (ver Quadro 15) já constava a relação das 18 instituições selecionadas para operar o PRIME, com a indicação das suas respectivas áreas prioritárias de atuação, assim como o número de empresas a serem atendidas, o volume de recursos para cada projeto e a remuneração que as instituições receberiam.
Quadro 15 - Propostas das instituições âncoras aprovadas para o PRIME
Dentre as 18 instituições aptas, 17 convênios foram assinados com incubadoras-âncora para o gerenciamento do PRIME (a instituição Funcamp não chegou a operar o Programa por não apresentar documentação suficiente). Localizadas em diversos estados do país, conforme se observa na Figura 12, cada uma dessas instituições teve a incumbência de selecionar projetos de novos negócios inovadores para serem beneficiados pelo PRIME, tendo sido fixado pela FINEP uma meta em quantidade de projetos para cada instituição. Em função do número de projetos aprovados, as instituições receberiam um percentual a título de remuneração, calculado sobre o montante de recursos liberados.
O fato de em apenas um terço dos estados brasileiros estarem situadas as instituições selecionadas para a execução do PRIME indica a existência de necessidades relacionadas às condições tidas como ideais para um desenvolvimento baseado na inovação tecnológica, entre as quais, conforme se apregoa, está o papel de instituições públicas e privadas no fomento à inovação. Por outro lado, salta aos olhos a nítida incompatibilidade que existe entre as metas quantitativas estabelecidas para as instituições âncoras e a forma de remuneração que elas receberam pela implantação do PRIME. Essas instituições tinham de selecionar projetos de negócios para receberem recursos públicos e, sobre o montante de recursos liberados para os beneficiários, seria estabelecido um valor a ser repassado para si. Não parece que os dois objetivos sejam compatíveis. Corre-se o risco de se aprovar muito projeto por causa do atrativo da remuneração.
Durante visita ao Parque Tecnológico da Paraíba (instituição âncora tomada como estudo de caso para esta pesquisa), ao indagarmos à coordenadora local do PRIME sobre o valor do repasse financeiro feito para a instituição gerenciar o Programa, a mesma alegou serem confidenciais as informações, não tendo ela autorização para divulgá-las. Cabe destacar
Figura 12- Distribuição geográfica das instituições-âncora gerenciadoras do Prime
Fonte: Elaboração própria
1
1
2
2
3
3
3
1
1
aqui, de antemão, como deve ser feito repetidamente, que a disposição de agentes públicos e privados - participantes de uma determinada política pública - em colaborar no fornecimento de informações sobre a implantação ou o resultado dessa política constitui não só um exercício de cidadania, mas também um instrumento de aperfeiçoamento dos projetos e programas governamentais, cuja motivação, sustentação e objetivos devem alinhar-se aos interesses da sociedade. Neste sentido, soa estranha a alegação que algo referido a uma política pública possa ser sigiloso ou confidencial. No entanto, a pesquisa documental revelou através do quadro 6, “Propostas das instituições âncoras aprovadas para o PRIME”, anteriormente demonstrado, que um percentual de 3% (três por cento) foi o fixado a título de remuneração do Parque Tecnológico e que a meta quantitativa estabelecida para tal instituição foi de 120 (cento e vinte) projetos aprovados. Sobre o mesmo assunto, a coordenadora ainda destacou que os recursos recebidos pelo PaqtcPB precisariam ser mais elevados, em função do custo elevado da assistência dada às empresas pela instituição que, segundo ela, tornou-se referência dentre os agentes selecionados para ancorar o PRIME. Supondo que os 98 empreendedores selecionados receberam cada um R$ 120.000,00 (Cento e vinte mil Reais), teríamos um dispêndio total de R$ 11.760.000,00 (Onze milhões, setecentos e sessenta mil Reais), dos quais R$ 352.800,00 (Trezentos e cinquenta e dois mil e oitocentos Reais) teriam sido pagos ao PaqTcPB para coordenar e executar o PRIME.
Os aparatos institucional, legal e operacional, mobilizados para concretizar o PRIME, foi acionado por um diagnóstico formalmente apresentado nos documentos eletrônicos da FINEP, como segue:
A maioria dos empreendimentos inovadores nascentes apresenta fragilidades estruturais e diversas dificuldades de desenvolvimento em sua fase inicial, porque os empreendedores e fundadores das empresas desviam-se do foco principal do negócio para dedicar-se a atividades paralelas que garantam sua sobrevivência no curto prazo (HTTP://WWW.FINEP.G0V.BR/ACESSO EM 16/12/2011).
A partir de tal constatação, empreendedores ou empresas com até dois anos de formalização poderiam candidatar-se ao processo seletivo do PRIME. Os aprovados, após assinatura de um contrato, passavam a ser beneficiados com uma subvenção econômica no valor de R$ 120.000,00 (cento e vinte mil Reais), destinada ao custeio de serviços especializados de consultoria e à manutenção do próprio empreendedor via pró-labore, conforme edital unificado 01/2009, de 05 de março de 2009. Por ocasião da pesquisa documental, tivemos acesso a um modelo do contrato estabelecido entre as instituições executoras do PRIME e os beneficiários da subvenção. O contrato normatizava a relação entre
esses agentes, destacando especial cuidado com o uso dos recursos por parte dos beneficiários, de acordo com o que se percebe na cláusula sétima do mesmo, a qual trata das obrigações dos beneficiários (ver Quadro 16). A reprodução da referida parte da peça contratual é importante porque as condições nela estabelecidas viriam a ter considerável influência nas relações estabelecidas durante a implementação do Programa, como conseqüência da regulamentação legal do mesmo, aspecto a ser analisado em espaços seguintes.
A regulamentação legal do PRIME expressa aquilo que denominamos de “Dimensão racional-legal” de uma política pública (SOUSA, 2012), a qual resulta do conjunto de mecanismos jurídicos utilizados pelos agentes públicos para assegurar a regularidade e a conformidade dos comportamentos sociais dos participantes. As normas, regras e contratos estabelecem a disciplina esperada, as competências e as hierarquias que deverão nortear as relações sociais. As políticas públicas sempre nascem amparadas por uma variedade de instrumentos legais que lhes confere a legitimidade formal nas sociedades baseadas no Estado de direito
Por outro lado, a identificação dos agentes e instituições legalmente habilitados para tomarem parte numa política pública são acompanhadas por descrições formais dos tipos de relações desejadas ao longo da política. Essas descrições, sob a forma de editais, contratos etc., irão modelar os comportamentos e gerar ou não os consensos em torno da política, podendo indicar prevalências hierárquicas verticais e/ou horizontais, cujas conseqüências afetarão o desempenho da mesma. Do formato legal da política pública e da sua configuração institucional, surgem as regras, condições, punições e recompensas, estabelecidas para orientar a consecução dos objetivos e postas em prática pelos tomadores de decisões. A confrontação entre a necessária formalização da política pública e a realidade dos fatos, que atravessam as relações entre os atores dela participantes, subsidiam o estudo das interações entre as burocracias públicas e a sociedade. Mesmo os procedimentos operacionais do quotidiano de um projeto ou de um programa público podem estimular coerções e reações oriundas do conflito entre o poder formal e a concretude da vida social.
Quadro 16 - Obrigações contratualiazadas dos beneficiários da subvenção
Fonte: prime2.biorio.org.br/modelo_contrato.doc-Acesso em 10/11/2102
a) executar o PROJETO objeto deste CONTRATO, estritamente em conformidade com o que foi aprovado
b) informar quaisquer alterações que a BENEFICIÁRIA DA SUBVENÇÃO pretenda realizar no PROJETO, especialmente no que concerne aos itens apoiados
c) realizar aplicação financeira com os recursos transferidos, enquanto não empregados na sua finalidade, em fundo de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em título da dívida pública federal; d) utilizar os recursos desembolsados, bem como os rendimentos das aplicações financeiras, exclusivamente na execução do PROJETO;
e) manter em arquivo exclusivo disponível, pelo prazo de cinco anos, registros financeiros e contábeis e demonstrativos financeiros referentes aos recursos transferidos por este instrumento, de acordo com as normas estipuladas na legislação em vigor e no presente CONTRATO, adequados para o acompanhamento e avaliação físico-financeira do PROJETO;
f) remeter, dentro de 30 (trinta) dias, contados das respectivas alterações, as informações relativas à