Princípio da Proporcionalidade e da Razoabilidade

De início, colaciona-se interessante abordagem, da lavra de Joel de Menezes Niebuhr, acerca do papel dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade no âmbito do direito administrativo e das contratações administrativas:

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são fundamentais para o controle da discricionariedade concedido em favor dos agentes administrativos. Ocorre que, inúmeras vezes, a Lei não predetermina a melhor solução para o interesse público, mas outorga aos agentes administrativos a competência para fazê-lo, em vista das peculiaridades dos casos concretos que lhes são apresentados. Na licitação pública e, também, na modalidade pregão, os agentes administrativos devem praticar uma série de atos no exercício de competência discricionária, tais quais os atos de definição do objeto da licitação, dos quantitativos a serem exigidos nos atestados de capacitação técnica, dos índices contábeis, da medida da sanção administrativa a ser aplicada em relação a licitantes faltosos, etc. Daí a importância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, que se prestam a servir de parâmetro a tais competências discricionárias,

rechaçando atos arbitrários e injustos, incompatíveis com o interesse público (NIEBUHR, 2005, p. 45). (grifo nosso)

Sinteticamente, o princípio da razoabilidade traz a lume a ideia de que as diversas manifestações estatais não só devem obrigatoriamente adequar-se aos ditames da legalidade, como também devem buscar amparo em justificativas de cunho lógico e racional, com base naquilo que prega o bom senso, de modo a não comportar providências irracionais, incoerentes, desatinadas, despropositadas ou, até mesmo, absurdas, em detrimento da legalidade. Referido princípio, portanto, prega a compatibilidade dos atos estatais aos padrões de normalidade reinantes no seio de determinada sociedade.

A par de constituir-se em pauta de conduta, atuando em momento anterior à edição do ato, o princípio da razoabilidade também exerce papel de controle da atuação do Estado, porquanto, ao constituir-se em decorrência natural do princípio da legalidade, e partindo-se do pressuposto de que a lei não comporta previsões desarrazoadas, quaisquer ações que violem os limites daquele princípio inevitavelmente incidirão no terreno da ilegalidade, razão pela qual deverão ser fulminadas de pronto, seja pelo Poder Judiciário, seja pela Administração Pública. Sob esta ótica, o princípio da razoabilidade é relevante instrumento destinado a coibir abusos no exercício das variadas funções estatais (executiva, legislativa, judicial e governamental), desempenhando papel de destaque num Estado Democrático de Direito.

Acerca da sua ligação umbilical com o princípio da legalidade, Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece:

Fácil é ver-se, pois, que o princípio da razoabilidade fundamenta-se nos mesmos preceitos que arrimam constitucionalmente os princípios da legalidade (arts. 5º, II, 37 e 84) e da finalidade (os mesmos e mais o art. 5º, LXIX, nos termos já apontados). Não se imagine que a correção judicial baseada na violação do princípio da razoabilidade invade o 'mérito' do ato administrativo, isto é, o campo de liberdade conferido pela lei à Administração para decidir-se segundo uma estimativa da situação e critérios de conveniência e oportunidade. Tal não ocorre porque a sobredita 'liberdade' é liberdade dentro da lei, vale dizer, segundo as possibilidades nela comportadas. Uma providência desarrazoada, consoante dito, não pode ser havida como comportada pela lei. Logo, é ilegal: é desbordante dos limites nela admitidos (MELLO, 2010, p. 109).

Dessa constatação, decorre o fato de que a violação ao princípio da razoabilidade nada mais é que uma transgressão direta ao princípio da legalidade, como bem ressalta José dos Santos Carvalho Filho:

Quando se pretender imputar à conduta administrativa a condição de ofensiva ao princípio da razoabilidade, terá que estar presente a idéia de que a ação é efetiva e indiscutivelmente ilegal. Inexiste, por conseguinte, conduta legal vulneradora do citado princípio: ou a ação vulnera o princípio e é ilegal, ou, se não o ofende, há de ser qualificada como legal e inserida dentro das funções normais cometidas ao administrador público (CARVALHO FILHO, 2009, p. 39).

Por outro lado, o princípio da proporcionalidade, para a maior parte da doutrina administrativista brasileira,21 constitui-se numa faceta do princípio da razoabilidade, com algumas pequenas diferenças. Pode-se dizer, então, que o princípio da proporcionalidade vincula-se à ideia de que as manifestações estatais "só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade correspondentes ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas" (MELLO, 2010, p. 110).

Deve haver, portanto, uma compatibilização entre meios e fins na edição de atos estatais, de modo que o conteúdo de seus efeitos limite-se àquilo que é estritamente necessário ao atendimento do interesse público. Dessa forma, os atos cujos conteúdos "ultrapassem o necessário para alcançar o objetivo que justifica o uso da competência ficam conspurcados de ilegitimidade, porquanto desbordam do âmbito da competência; ou seja, superam os limites que naquele caso lhe corresponderiam", adentrando, pois, na ilegalidade (MELLO, 2010, p. 110).

Ao ressaltar o entrelace do aludido princípio com o princípio da legalidade, Celso Antônio Bandeira de Mello bem aduziu:

Quando a Administração restringe situação jurídica dos administrados além do que caberia, por imprimir às medidas tomadas uma intensidade ou extensão supérfluas, prescindendas, ressalta a ilegalidade de sua conduta. É que ninguém deve estar obrigado a suportar constrições em sua liberdade ou propriedade que não sejam indispensáveis à satisfação do interesse público (MELLO, 2010, p. 110).

Todavia, cumpre ponderar que a proibição de excessos, no que tange à aferição do raio de atuação e escala de gradação dos atos estatais, não significa ―

21

Importantes são as considerações de Virgílio Afonso da Silva sobre alguns dos vários aspectos que permeiam a disseptação dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, no que concerne às suas origens, estruturas, modos de aplicação e finalidades buscadas (O proporcional e o razoável, v.798, abr. 2002, p. 23-50).

como fazem uns crer ― salvo-conduto para imiscuir-se em terreno abrangido pelo mérito administrativo, no qual o dever-poder discricionário atribuído ao administrador é peça fundamental para adoção de medida que, em cada situação, atenda de modo perfeito à finalidade da lei. Até porque, sendo o mérito administrativo liberdade conferida dentro da lei, segundo possibilidades nela comportadas, carecerá propósito para questionar a proporcionalidade do ato visado, haja vista que o controle exercido por tal princípio é realizado em âmbito diverso, isto é, nas adjacências que extrapolam os limites da(s) finalidade(s) buscada(s) em lei.

É o que ressalta, com concisão que lhe é peculiar, José dos Santos Carvalho Filho:

O princípio, que grassou no Direito Constitucional, hoje incide também no Direito Administrativo como forma de controle da Administração Pública. É necessário, contudo, advertir que, embora o aludido princípio possa servir como instrumento de controle da atividade administrativa, sua aplicação leva em conta, repita-se, o excesso de poder. Não pode, porém, interferir no critério discricionário de escolha lícita de atuar, oportunidade em que estará exercendo legitimamente seu poder de administração pública. Em consequência, sua aplicação exige equilíbrio e comedimento por parte do julgador, que deverá considerar com acuidade todos os elementos da hipótese sob apreciação; se não o fizer, ele mesmo será o agente violador do princípio que pretende aplicar (CARVALHO FILHO, 2009, p. 39).