A realização da greve no âmbito da Administração Pública mantém relação direta e indireta com diversos princípios administrativos, tendo em vista que o Poder Público está sujeito a preceitos basilares imprescindíveis. A utilização desses princípios na temática em comento assume uma função limitadora, uma vez que os servidores, em sua grande maioria, desenvolvem atividades em prol de uma coletividade, a qual, não pode ficar totalmente desassistida.
O primeiro princípio fruto de análise está presente tanto na elaboração quanto no momento de execução das normas e funciona como baliza inspiradora para a autoridade administrativa. O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado constitui um alicerce para a atuação da Administração Pública, posto que é a partir dele que o Estado direciona ações em benefício da coletividade. Desse modo, os interesses públicos da sociedade têm primazia sobre questões eminentemente privadas. O contexto histórico de surgimento da tese que prioriza o interesse público em detrimento do interesse privado data do fim do século XIX e está inserida numa realidade de combate ao individualismo exacerbado. A mudança de paradigma obriga o Estado a abandonar uma posição passiva e a utilizar o direito como meio para garantia do bem comum.
Luís Roberto Barroso pondera que o respeito ao interesse público pode ser exteriorizado quando a pretensão do particular é atendida de maneira adequada.
Nesse sentido, afirma que “o interesse público se realiza quando o Estado cumpre satisfatoriamente o seu papel, mesmo que em relação a um único cidadão. ”69
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aduz que “O Direito deixou de ser apenas instrumento de garantia dos direitos do indivíduo e passou a ser visto como meio para consecução da justiça social, do bem comum, do bem-estar coletivo”70. Carvalho Filho assevera que, com as transformações ocorridas nas gerações de direitos, “o Estado passou a caracterizar-se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. ”71
69 BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 8ª edição. São Paulo: Saraiva, 2019, pp. 87.
70 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30ª. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 96.
71 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito Administrativo. 32ª. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2018, p. 38.
A discussão sobre a primazia do interesse público sobre o privado remete aos princípios da indisponibilidade do interesse público e da continuidade dos serviços públicos. No primeiro caso, o princípio da indisponibilidade enfatiza que o Estado deve gerir a coisa pública de acordo com a conveniência da coletividade, bem como conservar os bens da Administração e obedecer aos ditames legais.
Além disso, expressa, entre outras coisas, que a celebração de contratos com terceiros deve ser dar por licitação; que a contratação de servidores deve acontecer mediante concurso público e que a alienação de bens públicos deve estar sujeita a determinadas condições previamente definidas em lei.
O princípio da continuidade das atividades decorre de necessidades muitas vezes inadiáveis na sociedade. Nesta seara, a previsão de greve no serviço público, conforme a disposição do artigo 37, VII, demanda a edição de uma lei ordinária que trate especificamente sobre matéria. Cumpre salientar que não existem princípios absolutos, ou seja, a continuidade dos serviços públicos pode ser temporariamente interrompida com o fim de realizar adequações essenciais.
Ademais, a prestação contínua do serviço público não pode estar dissociada da eficiência, dado que os destinatários finais da atividade dependem da execução da atividade com presteza, excelência e rendimento funcional.
Partindo de uma perspectiva mais abrangente, compete ressaltar que a eficiência assume importância como premissa base do Poder Público após a Emenda Constitucional nº 19/98. A lei que regula o Processo Administrativo (lei 9.784/99) dispôs, em seu artigo 2º, que a Administração Pública deve ater-se a uma série de princípios, dentre os quais “legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. ”72
Hely Lopes Meirelles apontou que o objetivo do princípio da eficiência consiste na prestação dos serviços com foco não apenas na legalidade, exigindo uma prestação satisfatória das atividades com reflexos positivos para a sociedade.73 Importante ressaltar o apontamento feito pelos professores Ricardo Alexandre e João de Deus no sentido de que:
72 BRASIL. Lei que regula o processo administrativo (1999). Art. 2º. Disponível em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm > acesso em 04/06/2019
73 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36ª. ed. atual. até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 98.
“não podemos afirmar que a positivação do princípio foi totalmente redundante, de forma a configurar mera reiteração de exigência de um modo de agir que já era juridicamente obrigatório. É que a menção expressa à necessidade de eficiência no setor público veio no bojo de uma série de modificações nos planos constitucional, legal e infralegal, denominadas de “Reforma Administrativa”, cujo objetivo essencial centrava-se em uma quebra de paradigma, em que se buscava implantar no Brasil a denominada administração pública gerencial.”74
No que diz respeito ao princípio da legalidade, cumpre destacar que a mudança de entendimento do Supremo Tribunal Federal no mandado de injunção 670 foi essencial, principalmente no que tange à negociação coletiva.
O Ministro Celso de Melo afirmou que “O legislador constituinte brasileiro, seguindo moderna tendência registrada no plano do direito comparado, buscou positivar mecanismos destinados a solucionar os conflitos coletivos instaurados entre os agentes estatais e a Administração Pública, reconhecendo aos servidores civis - além da possibilidade da sindicalização (CF, art. 37, VI) - a titularidade do direito de greve (CF, art. 37, VII). Neste ponto, a Constituição do Brasil incorporou a recomendação constante da Convenção nº 151 da OIT (art. 8º), que dispõe sobre a institucionalização de meios voltados à composição dos conflitos de natureza coletiva surgidos entre o Poder Público e os seus servidores. ”75
A Corte Suprema manteve a redação do artigo 3º, da Lei de Greve, mas em julgamento posterior mudou o entendimento para apontar que nas relações estatutárias não há autonomia negocial, fato que impede a negociação coletiva.
Apesar da Convenção da OIT, o Poder Público não editou legislação sobre a questão no ordenamento brasileiro e tem desconsiderado a via da negociação coletiva no setor público. Cabe ressaltar o trecho da Convenção 151, da OIT, ratificada pelo Brasil em 2010, dispondo que a resolução das controvérsias relativas às relações de trabalho na esfera estatal serão obtidas através de “negociação entre as partes ou mediante procedimentos independentes e imparciais, tais como a mediação, a conciliação e a arbitragem, estabelecidos de modo que inspirem a
74 RICARDO, Alexandre; DEUS, João de. Direito Administrativo. 4ª ed. rev., ampl. e atual. São Paulo:
Forense, 2018, p. 200.
75 BRASIL. Supremo Tribunal Federal – Pleno – MI 708/DF e MI 670/ES – Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão: 25-10-2007. Conferir, no mesmo sentido: STF – Pleno – MI 712/PA – Rel. Min. Eros Grau.
Voto do Min. Celso de Mello. p. 2.
confiança dos interessados. ”76 Em termos concretos, a Administração Pública tem dificultado deliberadamente o exercício do direito de greve pelos servidores.
Apesar da presente situação, tramita na Câmara dos Deputados desde 2003 uma Proposta de Emenda à Constituição que pretende alterar o artigo 37, da Constituição Federal estendendo o direito à negociação coletiva aos servidores públicos. De acordo com os então Deputados Maurício Rands e Vicentinho, a PEC nº 129/03 foi inspirada na Convenção 151 da OIT. Embora o Brasil ainda não tivesse ratificado o texto da Convenção na época da proposição, fato que ocorreu anos depois, já havia uma preocupação com a negociação coletiva, enquanto meio de estabilização na relação entre a Administração e os funcionários públicos.
Os parlamentares pontuam na justificação que:
“A associação sindical visa à proteção dos interesses dos servidores que, para tanto, podem até mesmo recorrer à paralisação coletiva dos serviços, segundo o modelo constitucional de 1988. Mas para defender seus interesses, sobretudo as condições da prestação de serviços, imprescindível se faz que eles possam negociar coletivamente com a contraparte. Que, no seu caso específico, é a administração pública. ”77
Por fim, impende evidenciar que as paralisações no Poder Público estão em alguma medida associadas aos princípios da isonomia e da razoabilidade. O sentido de igualdade deve ser desenvolvido a partir das disposições presentes na relação jurídica firmada entre os funcionários públicos e o ente responsável pela contratação. Por outro lado, deve haver razoabilidade na manutenção de um percentual mínimo de trabalhadores para continuar prestando os serviços de maneira satisfatória.