3.2 DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
3.2.2 Princípios do Processo Administrativo
Os princípios jurídicos são espécies do gênero norma jurídica. Para Luiz Virgílio Afonso da Silva, “o principal traço distintivo entre regras e princípios, segundo a teoria dos princípios, é a estrutura dos direitos que essas normas garantem”. Na hipótese “[...] das regras, garantem-se direitos (ou impõem-se deveres) definitivos, ao passo que, no caso dos princípios, são garantidos direitos (ou são impostos deveres) prima facie”.85
83 DEZAN, Sandro Lucio. Fundamentos de direito administrativo disciplinar.2. ed. rev. atual. Curitiba: Juruá, 2011. p.57.
84 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29. ed. ver. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2016. p.126.
85 SILVA, Luiz Virgílio Afonso da. O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia
Desse modo, é importante anotar os princípios jurídicos norteadores do processo administrativo, quais sejam: legalidade, oficialidade ou impulso oficial, informalismo, verdade material, contraditório e ampla defesa, publicidade, finalidade, impessoalidade, moralidade, motivação, gratuidade, razoabilidade e proporcionalidade e segurança jurídica.
Fernanda Marinela pontua o princípio da legalidade como sendo o alicerce principal do processo administrativo, ou seja, o administrador público só pode executar os atos administrativos de acordo com a lei.86
Como preleciona Diógenes Gasparini, “[...] a instauração do processo administrativo com base na lei é para preservá-la. Ademais, em todo o seu transcorrer, não se pode deixar de atendê-lo”.87
Em síntese, observa-se que a Administração Pública Direta e Indireta tem a incumbência de empregar o conjunto de leis constitucionais e infraconstitucionais, a fim de resguardar a legalidade dos seus atos processuais.
Já no que tange ao princípio da oficialidade ou impulso oficial, José dos Santos Carvalho Filho afirma:
Esse princípio permite aos agentes administrativos encarregados do processo várias formas de atuação ex-officio, como a tomada de depoimentos, a inspeção em locais e bens, a adoção de diligências, de tudo enfim que seja necessário para a conclusão do processo.88
Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, afirma que “uma vez desencadeado o processo administrativo, incumbe somente a ele o impulso oficial até a produção final e conclusiva dos seus atos”.89
Logo, pelo princípio da oficialidade ou do impulso oficial, denota-se que o processo administrativo pode ser iniciado pela própria Administração Pública, ou seja, independentemente de provocação, e ainda deve ser impulsionado pelo próprio Poder Público até o seu desfecho final.
86 MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 7. ed. ampl. rev. e atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2013. p. 1102.
87 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 1085. 88 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo. Atlas, 2016. p. 1030.
89 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 2005 p. 455.
O princípio do informalismo, segundo Maria Sylvia de Zanella Di Pietro, não pode ser compreendido como ausência de formas, pelo contrário, ele possui uma estrutura, ou seja, todos os atos devem ser documentados.90
Não obstante, Diógenes Gasparini destaca que “o informalismo não pode servir de pretexto para a existência de um processo administrativo mal-estruturado e pessimamente constituído, em que não se obedece à ordenação e à cronologia dos atos praticados”.91
Ademais, a Administração Pública, após realizar a abertura do processo administrativo, passa a instruí-lo, requer às diligências que se fazem necessárias para a elucidação dos fatos e prima sempre pela verdade material do ocorrido.92
Nesse contexto, Rafael Maffini disserta que “a Administração Pública busca reproduzir, de modo fidedigno, o conjunto fático relevante à decisão a ser tomada, independentemente das versões trazidas aos autos pelos interessados”.93
Então, depreende-se que a verdade material, “também denominada de liberdade na prova, autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova lícita de que a autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que a faça trasladar para o processo”.94 Assim, a Administração Pública, por meio de seus servidores – responsáveis pelo andamento ao processo, deve esgotar todas as provas possíveis para alcançar a veracidade dos fatos aventados.95
Para tecer comentários acerca do contraditório e da ampla defesa, deve-se observar o que leciona a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, mais precisamente no artigo 5º, inciso LV: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.96
Segundo Hely Lopes Mirelles, a ampla defesa é “[...] garantir ao interessado, a oportunidade para contestar a acusação, produzir prova de seu
90 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 684. 91 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 1086.
92 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 16. ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 187.
93 MAFFINI, Rafael. Direito administrativo. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 144. 94 MIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 824.
95 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo. Atlas, 2016. p. 1034.
96 BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Constituicao.html>. Acesso em: 27 set. 2017.
direito, acompanhar atos da instrução e utilizar-se de recursos cabíveis”.97Portanto, denota-se que, pelo texto constitucional, o contraditório e ampla defesa são pressupostos básicos e indispensáveis do processo administrativo.
Por conseguinte, percebe-se que todos os atos perpetrados pela gestão pública carecem de transparência.Assim, pautada pelos princípios fundamentais, a Administração Pública tem a incumbência de agir conforme o preconizado no artigo 5º, XXXIII e LX da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ipsis litteris:
[...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
[...]
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.98
Nessa mesma linha, José dos Santos Carvalho Filho99 e Maria Sylvia Zanella Di Pietro100 conceituam publicidade como o irrestrito acesso da sociedade aos atos praticados pelos gestores públicos.No entanto, alguns dados poderão ser restringidos pela Administração Pública face ao ex vi legis estabelecidos no texto constitucional.101
Portanto, a regra é a publicidade, mas alguns atos processuais podem permanecer em sigilo.
No tocante ao princípio da finalidade, colaciona-se o disposto no art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 9.784/99, que determina, no processo administrativo, a “interpretação da norma administrativa da forma que melhor
97 MIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 824.
98 BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ Constituicao.html>. Acesso em: 27 set. 2017.
99 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016. p. 26.
100 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 683. 101 JUSTEN FILHO, Marçal. Manual de direito administrativo. 12. ed. rev., atual. eampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. p.65.
garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação”.102
Ainda nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, a finalidade perpassa na lei, logo é fator preponderante para compreendê-la. “[...] Por isso não se pode conceber o princípio da legalidade sem encarecer a finalidade, quer de tal princípio em si mesmo, quer das distintas leis em que se expressa”.103
Desse modo, o processo administrativo deve estar sempre atrelado à finalidade pública, ou seja, à satisfação do interesse coletivo.
O princípio da impessoalidade, por sua vez, impõe à Administração Pública, no desenrolar dos processos administrativos, a ausência de subjetividade, ou seja, privilégios ou prejuízos.104
No entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello105 e Odete Medauar106, os servidores públicos, agindo em nome da Administração Pública, devem pautar-se na igualdade de tratamento, ou seja, não havendo beneficiamento ou represália aos seus administrados ou terceiros.
O postulado da moralidade pode ser conceituado como o “conjunto de regras de conduta que regulam o agir da Administração Pública [...] que deve obedecer não só à lei, mas à própria moral”.107
Os autores Fernanda Marinela108, José dos Santos Carvalho Filho109 e Celso Antônio Bandeira de Mello110 corroboram com seus ensinamentos quanto à moralidade, afirmando que a Administração Pública deve agir de forma ética e aceitável socialmente.
102 BRASIL, Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Disposição sobre o que Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, DF: Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 27 set. 2017.
103 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 2005 p. 95.
104 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 62-63. 105 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 2005 p. 102.
106 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 16. ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 138.
107 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 63-64. 108 MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 7. ed. ampl. rev. e atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2013. p. 39.
109 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016. p. 23.
110 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. rev. São Paulo: Malheiros, 2005 p. 107.
Ao abordar o princípio da motivação, é importante anotar o art. 50 da Lei 9.784/99, que diz: “Os atos administrativos deverão ser motivados com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos”.111
A obra de Diógenes Gasparini salienta que recai sobre os gestores públicos o poder-dever de agir, entretanto todos os atos por eles exercidos obrigatoriamente devem possuir “[...] as razões de fato e de direito que levaram a Administração a proceder daquele modo”.112
O princípio da gratuidade está legitimado também na Lei nº 9.784/99, em seu artigo 2º, parágrafo único, inciso XI, que declara: “proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei”.113
Neste âmbito, anota-se:
Segundo este princípio, os recursos administrativos não podem ser sujeitos ao pagamento, depósito, adiantamento de custas, despesas processuais ou multas ressalvadas hipóteses legalmente previstas. A possibilidade de exigência legal de depósito prévio da totalidade ou parte da multa aplicada para fins de interposição de recurso administrativo cabível.114
Ainda no arcabouço principiológico do processo administrativo, tem-se os postulados da proporcionalidade e razoabilidade que se encontram subentendidos na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, esteada no artigo 5º, inciso LIV, o qual estabelece o princípio do devido processo legal. No entanto, recebeu guarida na legislação infraconstitucional, por meio da Lei nº 9.784/99, mais precisamente no artigo 2º, caput, o qual dispõe os princípios a serem respeitados no processo administrativo em âmbito federal.115
Ademais, acerca do tema, José dos Santos Carvalho Filho aduz:
Princípio da proporcionalidade é o excesso de poder, e o fim a que se destina é exatamente o de conter atos, decisões e condutas de agentes públicos que ultrapassam os limites adequados, com vistas ao objetivo
111 BRASIL, Lei nº 9784, de 29 de janeiro de 1999. Disposição sobre o Regulamento do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, DF: Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 27 set. 2017.
112 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo.17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p.77. 113 BRASIL, Lei nº 9784, de 29 de janeiro de 1999. Disposição sobre o que Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, DF: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 27 set. 2017.
114 MAFFINI, Rafael. Direito administrativo. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 144. 115 BRASIL, Lei nº 9784, de 29 de janeiro de 1999. Disposição sobre o que Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, DF: Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 27 set. 2017.
colimado pela Administração, ou até mesmo pelos Poderes representativos do Estado.116
Observa-se que, segundo o estudo dos doutrinadores em apreço, a Administração Pública, ao designar seus gestores públicos para atuarem como autoridades processantes em sede de processo administrativo, ou seja, custus legis, devem atentar-se à adequação, justeza e ao fim a que se propõe ou se destina.
Por fim, destaca-se o princípio da segurança jurídica que, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, constitui a essência e a viga mestra do Estado Democrático de Direito, ou seja, garante aos cidadãos a aplicação concreta e eficaz das normas, dos regimentos e das leis constitucionais e infraconstitucionais.117
Outro ensinamento é o de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a qual afirma que segurança jurídica se encontra delineada nas leis esparsas, em especial na lei nº 9.784/99, a qual estruturou o processo administrativo federal, recepcionando em seu o artigo 2º, caput, o princípio da segurança jurídica.118 Não obstante, Fernanda Marinela conceitua segurança jurídica como um dos “subprincípios básico do próprio conceito de Estado de Direito”.119
Partindo desses pressupostos, observa-se que o ordenamento jurídico brasileiro vive em constante aperfeiçoamento, haja vista as suscetíveis transformações na sociedade. Por outro lado, a segurança jurídica cada vez mais se torna imutável, pois é por meio desse axioma que se consegue a real aplicação do conjunto de leis.
Em seguida, passa-se ao estudo do Conselho de Disciplina no âmbito da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina.
3.3 DO CONSELHO DE DISCIPLINA NO ÂMBITO DA POLICIA MILITAR DO