O Estado brasileiro é membro das Nações Unidas desde sua fundação e vem se mostrando ativo participante nos vários fóruns da instituição, estabelecendo coerentemente relações multilaterais como prioridade de sua Política Externa (Filho, 2015). Já em 1948 foi estabelecida a primeira participação brasileira em uma operação das Nações Unidas. Ainda que com contribuição simbólica, foram enviados três observadores militares, cada um de uma Força Singular à Comissão Especial das Nações Unidas para os Balcâs (UNSCOB) em outubro de 1947 (Filho, 2015, p. 25).
Em 1957 foram enviados vinte contingentes com seiscentos militares cada um durante os dez anos da UNEF-1 (Força de Emergência das Nações Unidas) no Canal de Suez. Em 1992 foram enviados observadores militares para a missão em Moçambique (ONUMOZ) e em 1994 uma companhia de Paraquedistas composta por 170 homens foi desdobrada para auxiliar na pacificação de zonas rurais, bem como prestar assistência médica e social, muitas vezes distribuindo alimentos à população (Filho, 2015, p 26). Estes são somente alguns exemplos para corroborar o histórico brasileiro de país fortemente participante e apoiador das práticas das Nações Unidas. E com a MINUSTAH não seria diferente.
Como explicitado em capítulo anterior, a partir de 1990, há um perceptível aumento e transformação das operações de paz e atuação internacional nas áreas de conflito ao redor do globo. Outro aspecto que teve fundamental presença nesse processo foi a evolução da estrutura de atuação da ONU nessas intervenções que se mostrou cada vez mais complexa e interconectada com os diversos atores internacionais.
É também como produto e contexto dessa crescente transformação e evolução contemporânea da atuação internacional e da ONU na área de manutenção e consolidação da paz em zonas de conflito que o Brasil se insere como elemento de auxílio. De acordo com Daniela Nascimento e Licínia Simão (2019):
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(...) as intervenções da década de 1990 demonstram a predominância de uma agenda liberal, quer na definição dos critérios de intervenção, quer na forma como esta se concretiza. Neste contexto, é de particular relevância a evolução levada a cabo no quadro de atuação da ONU, em particular no que diz respeito às missões de paz, as quais evoluem, tanto conceptualmente como na prática. (Nascimento & Simão, 2019, p. 69)
Para tanto, a partir do momento em que o Estado brasileiro aceitou assumir a liderança militar da missão no Haiti em 2004, não se esperava algo diferente de sua condução que não fosse caminhar pelas regras onusianas. Ou seja, promover as instituições liberais e democráticas com vistas à paz duradoura e sustentável.
A Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH) é um exemplo de missão conduzida pelos princípios basilares liberais que subjazem a promoção de governança democrática e desenvolvimento institucional. Reiterando esse pensamento, deve-se ter em conta o excerto da Resolução do Conselho de Segurança:
II. Political Process: (a) to support the constitutional and political process under way in Haiti, including through good offices, and foster principles and democratic governance and institutional development; (b) to assist the Transitional Government in its efforts to bring about a process of national dialogue and reconciliation; (c) to assist the Transitional Government in its efforts to organize, monitor, and carry out free and fair municipal, parliamentary and presidential elections at the earliest possible date, in particular through the provision of technical, logistical, and administrative assistance and continued security, with appropriate support to an electoral process with voter participation that is representative of the national demographics, including women; (d) to assist the Transitional Government in extending State authority throughout Haiti and support good governance at local levels.(CSNU RES 1542/2004, p. 3)
Segundo o pensamento e análise atenta dos autores Blanco e Guerra (2017), a “estabilização” proposta pela Missão foi desenvolvida excluindo a sociedade haitiana. Ainda que as operações de paz sejam criadas para lidar com graves crises políticas e cenários de conflito, o pensamento dos autores aponta para uma “padronização arbitrária” das tentativas de ações no sentido da gestão de crises. Ou seja, se entende que os meios e enquadramento do pensamento condutor dos planos de ação das operações é
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formulado e implementado sem grande observância das reais necessidades sociais, econômicas e políticas dos países receptores, bem como as particularidades de cada região e de seus processos.
Desenvolvendo ainda mais esse argumento, os autores afirmam que o modelo político representativo democrático, em geral, proposto pelas operações de paz e também pela MINUSTAH favorece que o poder político se mantenha concentrado nas mãos das elites. E com isso, o empoderamento e a participação política da população são prejudicados.
Isso ocorreria porque, pelo aspecto econômico, instituições como o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional estimulariam determinadas condutas econômicas e impediriam outras como as concessões ou recusa de crédito e financiamentos para a reconstrução de países pós conflito. Nas palavras do autor “Em essência, objetiva-se que a economia, em geral, comporte-se de uma determinada maneira específica” (Blanco, 2017, p. 101).
Já pelo aspecto político, ainda conforme Blanco (2017), pelo mesmo entendimento, é possível analisar as várias e profundas reformas desenvolvidas e/ou propostas pelas operações de paz em todo o sistema jurídico, legislativo e executivo (em muitos momentos até, exercendo esses poderes), a elaboração de cartas constitucionais, sistemas eleitorais, ou ainda a elaboração de leis. Enquanto na dimensão social, o autor cita a gestão de uma série de áreas que envolvem o cotidiano das populações: “a movimentação das mesmas no território, educação, saúde, programas alimentícios, demografia, habitação, empregos (...)” (Blanco, 2017, p. 101).
O argumento que o autor sustenta tem a ver com “normalizar” os Estados considerados falhados e para isso seriam necessárias as medidas expostas acima, sendo estas implementadas no sentido de moldar o comportamento dos Estados “anormais”. O “dispositivo normalizador” estaria presente em todo o projeto de intervenção, sendo desenvolvido nos setores social, político, econômico e administrativo dos países anfitriões. Dessa maneira, estimulariam ou desestimulariam os comportamentos de cada Estado conforme os parâmetros “normais” que constariam nas normas internacionais
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supostamente compartilhadas (Paz Liberal), ou, em outras palavras, liberais-democráticos orientadas ao mercado (Blanco , 2017, p. 102).
Sob este enquadramento, todas estas ações são essencialmente conduções das condutas que possuem o objetivo de estimular, ou desencorajar, determinados tipos de comportamentos, para que o Estado pós-conflito e as suas populações, em geral, comportem-se «de acordo». Intervindo nos níveis do Estado e da população, o dispositivo normalizador que as operações de paz materializam posiciona ambos os níveis em uma complexa rede de poder, cujo o objetivo é conduzir suas condutas, para que possam assemelhar--se mais a um Estado e uma população com comportamentos liberais- democráticos. Portanto, normalizar estes estados construídos enquanto «anormais» e «falidos» na sociedade internacional significa encontrar os instrumentos adequados para tornar operacional um tipo «bom» de governança, que é sustentado pelo enquadramento normativo da «paz liberal», o que, em essência, significa implementar uma «normalidade» nestes países. Na verdade, isto pode ser buscado por meio de diversos instrumentos, variando desde sanções até mesmo à guerra. (Blanco R. , Normalizando Anormais na Sociedade Internacional: operações de paz, Foucault e a Escola Inglesa, 2017, p. 101)
De forma bastante sucinta, o que se pode depreender da visão do autor é que as missões de paz seriam o instrumento que permite materializar as estruturas de pensamento construídas e fundamentadas nos princípios da Paz Liberal. Por meio delas seria possível executar a “normalização” desejada dentro da sociedade internacional.
Na base dessa noção haveria dois pilares que fundamentariam o motivo pelo qual tais medidas seriam necessárias: 1) a noção de que o processo de formação de estados na Europa Ocidental é o trajeto mais adequado para a organização de uma entidade política; e 2) a associação da adoção dos valores liberais, nos vários níveis de estrutura das sociedades, à paz e à prosperidade, presente no conceito da paz liberal. Por conseguinte, tais pilares podem ser operados mediante a noção de “boa governança” (Blanco, 2017, p. 102).
Dessa maneira, e diante das contribuições aqui expostas é possível perceber que o Brasil esteve em consonância com os princípios onusianos estruturantes das operações de paz, bem como os refletiu enquanto atuava na liderança militar da operação, no
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sentido de reconstruir o Estado haitiano e estimular o seu desenvolvimento, mas por meio dos mecanismos já explicitados. E conforme o pensamento dos autores correlacionados, toda essa estrutura está fundamentada no conceito da Paz Liberal.
Por outro lado, relativamente ao posicionamento brasileiro, Wladimir Valler Filho (2007) argumenta que a liderança brasileira na missão não se fez por acaso. O Brasil possuía interesses relativos à política externa no momento que assumiu a responsabilidade pelo comando militar da operação. Tal atitude foi justificada pela intenção de elaborar uma agenda de desenvolvimento para o Haiti em conjunto. Ideia essa assentada numa identidade comum latino americana. Mas também, vale lembrar que há muito o Brasil reivindica um assento permanente no Conselho de Segurança. E sendo assim, assumir a missão traria visibilidade ao Brasil no cenário internacional, bem como mostraria seu engajamento ao multilateralismo.
Aliado a isso, a liderança norte-americana já mostrava certo desinteresse em continuar na condução da reconstrução haitiana, diante dos insucessos de intervenções anteriores e da pouca receptividade que já se via em relação à presença estadunidense. Porém as preocupações com o êxodo haitiano para a Flórida permaneciam nas agendas. Sendo assim, o governo de Washington incentivaria a comunidade internacional a assumir tal processo haitiano (Filho, 2007, p. 170).
Fontoura e Uziel (2017) afirmam que em 2004 o Brasil revia suas estratégias de atuação internacional e reinvestia em seu papel nas Nações Unidas. E isso se mostrou em coalizões como o G20 e o Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul- IBAS. Ficou também demonstrado na reabertura de debates sobre o pretendido assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. Nas palavras dos autores:
As Nações Unidas e o Conselho de Segurança tornaram-se locus
privilegiado para o desdobramento das ambições da política externa brasileira.
No campo da paz e segurança, convergiam dois processos. Em primeiro lugar, a reativação dos debates, na Assembleia Geral, sobre reforma do CSNU, que levaria o Brasil a integrar-se ao G4 (“Grupo dos 4”) naquele ano. No próprio Conselho, o inicio do nono mandato brasileiro como membro eletivo, para o período 2004-2005.
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Na percepção da diplomacia brasileira, o começo de um novo biênio era uma oportunidade para demonstrar ativismo, construir coalizões e inserir-se no mecanismo decisório de paz e segurança.(Fontoura & Uziel, 2017, p. 10)
Ainda a esse respeito, Kenkel (2010) em seu artigo sobre a atuação do Brasil na América do Sul argumenta que o país vem desenvolvendo um papel cada vez mais proeminente regionalmente, mas que atua como “emerging power”. Sendo essa uma subcategoria de middle power, o autor explora o conceito, salientando as características particulares da América do Sul tendo como exemplo o Brasil:
One element of particular importance to the present analysis is that emerging power status is almost always based on regional preponderance, which both strengthens and encumbers these states’ efforts at foreign policy autonomy. (Kenkel K. M., 2010, p. 648)
Outro ponto que o autor ressalta é: enquanto os países tradicionalmente classificados
como middle power já possuem altos índices de desenvolvimento humano, governos
democráticos consolidados; isso não ocorre da mesma maneira em países da subcategoria:
Whereas traditional powers tend to enjoy a highly egalitarian distribution of wealth at home, emerging powers are saddled with dismal Gini coefficients. Continuing in an economic vein (as their name implies by association with development nomenclature), emerging powers are located at the ‘semiperiphery’ of global production, while traditional middle powers are at its core; rather predictably, then, the former are expected to evince lower scores on the Human Development Index than their ‘Northern’ counterparts. (Kenkel, 2010, p. 648)
E assim, se percebe que o Brasil estaria enquadrado na categoria de emerging power, estabelecendo influência regionalmente, já que ainda não possui os melhores índices de desenvolvimento humano, nem distribuição de renda ideal. No entanto ainda exercita sua agenda de política externa sobre os Estados vizinhos.
Já Fernando Cavalcante (2007) afirma que o Brasil apresenta uma postura confusa em relação à participação em operações de paz. Isso porque tradicionalmente o país
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defendia o princípio da não intervenção e do respeito à soberania dos Estados. Visto isso, o autor constrói sua argumentação apontando que a participação ativa do Estado brasileiro na intervenção no Haiti rompeu com o referido padrão. E isso se justificaria em intenções políticas imediatas de alcançar o almejado assento permanente no Conselho de Segurança da ONU e alargar seu espectro de atuação na política mundial.
Maria Regina Soares de Lima e Mônica Hirst (2006) também tratam da participação brasileira em missões de paz. As autoras concordam que o Brasil vem desenvolvendo um papel no sentido de expandir sua relevância no cenário internacional por meio das missões de paz, mas também assumindo mais responsabilidades, elaborando políticas regionais e coalizões Sul-Sul com países como Índia, China e Rússia.
In addition, the country has demonstrated a clear intention of wanting to expand the roles that it plays and the responsibilities that it assumes—in regional politics, in Third World agendas and in multilateral institutions. Recent indications of this include its initiative towards the creation of a South America Community; its activist policies and positions in both hemispheric trade negotiations and global trade fora; its efforts to deepen relations with major world powers such as China and Russia; its desire to build up South–South coalitions(...).(Lima & Hirst, 2006, p. 21)
Tornou-se evidente que o Estado brasileiro estava a utilizar todos os meios possíveis para se inserir na Política Internacional de maneira mais preponderante e relevante, seja fazendo parte dos vários fóruns internacionais, seja contribuindo em missões de paz, ou mesmo assumindo mais responsabilidades regionalmente.
Mas isso também fazia ressurgir as mazelas domésticas do próprio país que, internamente, não apresenta os melhores índices de desenvolvimento em termos socioeconômicos. O que esteve na confluência das pautas do governo de Lula da Silva, resultando nas apostas de fomentar o desenvolvimento econômico e social no Brasil e em países como o Haiti.
Aqui vale ressaltar que como bem evidenciado por General Augusto Heleno (2005), o grande problema a ser tratado no Haiti tinha e tem muito mais a ver com carências sociais, advindas da penúria econômica, pela qual o país passa há anos, do que
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necessidade de estabilização militar, ainda que essa seja necessária. A reconstrução do Estado tem de passar pela ajuda humanitária e por projetos econômicos voltados e específicos para as necessidades reais do país, para que assim a população tenha a possibilidade de melhores condições de vida no futuro.
É notório que durante a Missão o Brasil adquiriu conhecimento e experiência ao participar em posição central na MINUSTAH, como já exposto anteriormente. Dessa maneira, foi possível desenvolver e aprender técnicas no contato e na prática com o pessoal autorizado das Nações Unidas em conjunto com os contingentes militares brasileiros. Mas também no intercâmbio com os outros contingentes internacionais. Torna-se inegável que a experiência e o crescimento na área de manutenção da paz foi muito proveitosa e construtiva. Por outro lado o Brasil também pôde se rever em termos de projetos eficientes para o desenvolvimento socioeconômico que se enquadrem em seus próprios desafios internos, visto que ainda se enfrentam problemas relacionados a pobreza e dignidade humana em território brasileiro.
Diante do exposto acima, o que se intentou evidenciar nesse capítulo foi a atuação brasileira na MINUSTAH, segundo os princípios da Paz Liberal e perceber de forma mais detida como se deu tal participação com o relato de oficias que estiveram no campo, contando com a análise crítica de estudiosos da área de estudos para a paz. Além disso, procurou-se demonstrar como a estratégia de política externa brasileira e as estruturas de condução presentes nos princípios das Nações Unidas foram implementadas e desenvolvidos na prática.
Entretanto é também possível perceber mesmo pelo relato do General Augusto Heleno Pereira (2005), que os princípios conducentes da Missão assentes no conceito de Paz Liberal, que pressupõe o binômio segurança e desenvolvimento como requisito para a consolidação da paz (Lopes, 2015), não demonstram necessariamente resultados satisfatórios. Ou ainda, que é preciso um plano de ação complexo e estruturado mais adaptado ao caso particular de intervenção.
Os contingentes militares brasileiros, em muitos momentos, tiveram de desempenhar tarefas fora do âmbito militar, como a coleta de resíduos e distribuição de alimentos
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(Pereira, 2005). Isso revela outra grande necessidade do país, para além da estabilização militar: investimento e reestruturação dos serviços públicos básicos que são de suma importância para o cotidiano da população.
Isso abre espaço para a conclusão de que, em realidade são necessários projetos de ação mais direcionados e voltados às singularidades de cada caso, visto que cada contexto tem sua particularidade. No caso do Haiti, o que se percebe é que o auxilio ao desenvolvimento econômico e social, bem como ações voltadas a reestruturação econômica do país são fundamentais. Em realidade, se a consolidação da paz é o fim último das operações, outros objetivos teriam de ser alcançados em etapas anteriores para se chegar a esse fim.
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Conclusões
Esta dissertação teve como foco de análise a temática das missões de peacebuilding da ONU, especificamente voltada para o estudo de caso da participação brasileira na Missão das Nações Unidas para estabilização do Haiti (MINUSTAH).
O Brasil, sendo país tradicionalmente pacífico e historicamente não interventor, demonstrou nítido ponto de inflexão em sua Política Externa ao liderar a Força Militar da Missão. O que se pode perceber, de posse da argumentação exposta até aqui, é que as decisões políticas da agenda de relações exteriores durante a presidência de Lula da Silva (2003-2010) intencionavam conduzir uma jornada no sentido da projeção internacional do país, bem como pleitear um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU.
Contudo, para atingir tais objetivos, seria necessário percorrer etapas. Portanto, muitas outras medidas foram tomadas, sobretudo no tocante a fortalecer o multilateralismo, reafirmando coerentemente o exercício político proposto. Tais medidas foram levadas a cabo por meio da assinatura de acordos e tratados internacionais, parcerias estratégicas, presença em Fóruns Internacionais de relevância, bem como o fortalecimento da atuação brasileira na América do Sul.
Paralelamente a isso, há que se ressaltar que as operações de paz da ONU sofreram significativas mudanças desde o fim do conflito Leste-Oeste e seus desdobramentos. Observa-se que, a partir deste momento, a política mundial passou por uma grande transformação. Os temas relacionados à segurança internacional e ao bem- estar dos indivíduos centralizaram-se nas pautas das agendas internacionais. Associado a isso estavam as preocupações com as questões sociais, econômicas e ambientais, sendo consideradas, ameaças à estabilidade e segurança internacionais. Em suma, novos atores emergiram e o conceito de segurança transbordou as fronteiras dos assuntos militares, ampliando sua abrangência para além das relações entre Estados.
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As respostas coletivas às crises mundiais e as cooperações multilaterais tiveram cada vez mais espaço na arena internacional, fruto das novas e crescentes demandas no âmbito da prevenção e gestão de conflito. Dessa forma, as novas ameaças possuem diversas características diferentes daquelas enfrentadas até a década de 1990. Assim, os mecanismos para a manutenção da paz tiveram de passar por revisões, redefinições e adaptações, tanto teóricas, como práticas, haja vista a complexidade e imprevisibilidade dos conflitos recentes.
Em consequência, as operações de paz tiveram significativo aumento em número e abrangência de atribuições. Alguns estudiosos categorizaram a evolução das missões de peacekeeping em duas ou mais gerações, dado o substancial acréscimo de funções, responsabilidades e expectativas em relação aos seus resultados.
Intrinsecamente relacionado a esse processo está o debate em torno da defesa dos Direitos Humanos, Segurança Humana e a soberania dos estados. Tais questões estiveram no cerne das discussões relativas à abrangência das operações nos países