Principais fases do Programa Nacional do Álcool –

O Proálcool foi um programa classificado como bem&sucedido oficialmente implantado no governo Geisel, em 1975, no período da ditadura militar, com o objetivo de estimular a produção de álcool em substituição a gasolina, derivada do petróleo e que estava passando por grave crise econômica, por ser um combustível não&renovável, podendo esgotar&se. A intenção do programa era reduzir as importações de petróleo. A produção de álcool a partir da cana&de&açúcar tem maior retorno econômico para os agricultores por hectares plantados do que pela mandioca, beterraba ou qualquer outro insumo, e com a baixa do preço do açúcar no mercado internacional, a mudança de produção, do açúcar para o álcool, tornou&se mais atrativa à economia.

A implantação do Proálcool foi precedida de um forte debate entre os atores envolvidos, a saber, Cooperativa Central dos Produtores de Açúcar e Álcool do Estado de São Paulo (Copersucar), Sindicato dos Produtores de Álcool de São Paulo, Cooperativa Fluminense de Produtores de Açúcar e Álcool (Coperflu), Associação Brasileira das Indústrias Químicas, associações de produtores de cana de vários estados e o IAA, além de técnicos da Petrobrás (VIAN, 2003, p. 85).

Houve embates em relação à implantação de destilarias anexas ou autônomas4_{. O}

IAA defendia a expansão canavieira através das destilarias autônomas, incentivando sua implantação em regiões de fronteira, a fim de trabalhar com a capacidade ociosa nas usinas. Já a Copersucar era a favor da produção de anidro através das destilarias anexas, pois as destilarias paulistas trabalhavam com capacidade ociosa e havia excesso de cana para ser esmagada. Para solucionar esse embate, o documento “Fotossíntese como Fonte Energética5_{” sugeriu a implantação do Proálcool utilizando a capacidade ociosa das}

usinas paulistas e sua expansão futura via destilarias autônomas, conjugando os interesses dos defensores do anidro e do hidratado. Assim, permitia&se a ocupação da capacidade ociosa das usinas paulistas e a expansão de álcool em destilarias autônomas. O Proálcool é classificado por diferentes fases e períodos econômico no Brasil.

4_{Destilarias anexas: ou vinculadas às usinas e geralmente localizadas junto a estas; autônomas: ou não&}

vinculadas a usinas e localizadas nos, ou junto aos grandes centros de consumo (Ver SZMERECSÁNYI, 1979, p. 82).

5_{Trabalho publicado por grupos paulistas e alguns representantes da Associação dos Produtores e}

distribuidores de Gás (ASSOCIGÁS) apregoando as vantagens do álcool como combustível e da cana como sua matéria&prima.

Sua primeira fase corresponde de 1975 a 1979 onde surgiram os primeiros automóveis movidos exclusivamente a álcool. Nessa fase o Estado investiu fortemente nas destilarias anexas, havendo um crescimento na produção de álcool anidro para ser misturado à gasolina. Os estados tradicionais na produção açucareira – São Paulo e Alagoas foram os mais beneficiados e Pernambuco, Rio de Janeiro e Minas Gerais se destacaram no número de projetos de destilarias anexas segundo Bray, Ferreira e Ruas (2000). Nessa fase do Proálcool o número de destilarias autônomas e anexas aumentou juntamente com a produção de álcool, o que objetivou dinamizar o Proálcool. O IAA incentivou a produção de álcool anidro “estipulando o preço de paridade em 44 litros de álcool por saca de 60 quilos de açúcar, o que fazia com que fosse indiferente para a usina produzir um ou outro produto” (VIAN, 2003, p. 87). Foram criadas linhas de crédito subsidiado e garantias de compra do produto.

Sua segunda fase corresponde ao período do Segundo choque do petróleo (1979), mais significativo em relação ao seu impacto negativo à economia mundial. Nesse período houve uma maior necessidade na produção de álcool combustível com foco maior para a produção do hidratado. Como políticas para o setor foram criados o Conselho Nacional do Álcool – CNAL e a Comissão Executiva Nacional do Álcool – CENAL como organismos para agilizar o Proálcool. Os créditos de subsídios continuaram e foi estipulada uma produção de 60 mil litros/dia para as destilarias continuarem recebendo os subsídios.

A opção pela produção do álcool em destilarias possui um custo menor do que nas usinas (cerca de 20%) de acordo com Alcântara Filho e Silva (1981). Foi em sua segunda fase que o programa deslanchou e obteve sucesso com a crescente produção de álcool. Nessa fase, o incentivo era à implantação de destilarias autônomas e a produção de álcool era mais rentável em relação a de açúcar.

O Governo Federal tinha o objetivo de aumentar e garantir a oferta de álcool anidro incentivando a instalação de novas unidades produtoras, dado que com a produção concentrada em destilarias anexas existia o risco do não cumprimento das metas de produção, uma vez que as mesmas podiam produzir mais açúcar, diminuindo o volume de álcool no momento em que o preço do primeiro no mercado externo era mais compensador. Isso ocorria porque as usinas ainda viam o álcool apenas como um subproduto da produção de açúcar (VIAN, 2003, p. 87). Nessa fase, houve um crescimento de unidades instaladas no Oeste e Nordeste de São Paulo, em Goiás e no Triângulo Mineiro/Alto Paranaíba. “Entre 1981 e 1985 foram

implantadas novas destilarias, principalmente em regiões que eram marcadas pela presença de latifúndios com pecuária extensiva de corte no estado de São Paulo” (VEIGA FILHO; RAMOS, 2006, p. 50).

As usinas tradicionais tinham mais de 50 anos no negócio e os novos empresários atingiram maiores índices de produção e produtividade. Houve ainda incentivo por parte dos Governos Federal e Estadual a compra de carros movidos a álcool, reduzindo o IPI, além da isenção de impostos e taxas para taxistas que optassem pelo uso de carros a álcool.

Em sua fase de estagnação (de 1985 a 1995) o Brasil passou a produzir e vender um grande número de automóveis movidos a álcool, alcançando uma marca de 95,8% de toda a frota vendida. No mesmo período, o preço do barril de petróleo cai (“contrachoque do petróleo”), fazendo com que os consumidores voltassem ao uso da gasolina, o que coincide com um período de escassez de recursos públicos no Brasil para subsidiar a produção do etanol. Houve uma queda nos índices de produção de etanol e corte dos subsídios, o que chamamos de desregulamentação do setor, devido aos baixos preços pagos aos produtores, o que não relaciona com a demanda pelo combustível por parte dos consumidores, que ainda era estimulada e subsidiada pelo Estado. Vale ressaltar que a ausência de recursos se dava apenas ao setor sendo que o uso do álcool combustível ainda era incentivado pelo Estado.

Como forma de intervenção no setor, a Sociedade, Produto, Açúcar e Álcool – SOPRAL iniciou uma discussão a respeito da postura do IAA, que deveria ser uma agência reguladora, deixando as atividades de comercialização e financiamento a cargo dos agentes, retirando o controle da comercialização do álcool e do açúcar das associações das entidades de representação, minimizando os conflitos e denúncias de favorecimento de certas empresas.

Estados como Mato Grosso, Paraná, Goiás e Mato Grosso do Sul conseguiram o fim das cotas de produção, liberando a entrada de novos fabricantes e minimizando os efeitos da crise sobre as destilarias autônomas instaladas.

No início dos anos 90 as características estruturais básicas do complexo canavieiro brasileiro podiam ser assim resumidas: produção agrícola e fabril sob controle dos usineiros, heterogeneidade produtiva (especialmente na industrialização da cana), aproveitamento baixo de subprodutos, competitividade fundamentada, em grande medida, nos baixos salários e na expansão extensiva. As diferenças eram enormes quando se comparava o Nordeste com o Centro&Sul. Mas mesmo nessa

última região existiam diferenças acentuadas de produtividade e escala de produção (VIAN, 2003, p. 100).

Vian (2003) aponta a desregulamentação do complexo e as tentativas posteriores de auto regulação que culminaram com a consolidação da União da Agroindústria Canavieira de São Paulo – ÚNICA, primeiramente como uma entidade de representação dos interesses desse estado, como principal fato ocorrido na década de 1990. Nesse período surgiram algumas restrições novas no complexo.

Com medidas de cunho liberalizante, o Estado iniciou a década de 1990, se retirando, gradativamente, do centro das decisões acerca do setor, deixando&o nas mãos da iniciativa privada. Essa retirada do governo do controle das atividades do setor alcooleiro foi o que caracterizou seu processo de desregulamentação, ou seja, processo no qual o Estado deixou de regulamentar a produção, estoque, comercialização e preços do setor (PEREIRA, 2007, p. 59).

Durante sua fase de estagnação, houve uma redução da participação estatal nas decisões do setor. Isso fez com que ocorressem mudanças na forma de comercialização e no estabelecimento dos preços do álcool, além da perda da credibilidade dos carros movidos a álcool e no consumo do produto. A estagnação do setor foi consequência da ausência de políticas públicas específicas para o mesmo.

Durante o governo Collor, em 1990, o IAA foi extinto. A extinção do IAA foi a primeira medida de desregulamentação promovida pelo Estado que envolvia o setor, e mais tarde a liberalização dos preços dos seus produtos. Houve uma estabilidade da produção e descrédito do setor devido a falta do álcool, o que fez com que muitas usinas quebrassem e outras mudassem o foco de produção para o açúcar. Ainda em 1990, foi eliminado o incentivo concedido pelo Estado de redução do IPI para automóveis movidos a álcool e a frota desses veículos diminuiu.

No entanto, o Estado ainda acreditava na eficiência do álcool como combustível e com isso passou a estimular sua produção a partir da medida provisória nº 1.662 de 28 de maio de 1998 onde o percentual de adição de álcool anidro a gasolina tornasse obrigatório de 22 até 24%, e como forma de utilização do álcool combustível os preços do etanol e da gasolina foram equiparados. Foi nesse período que houve a inserção do capital estrangeiro.

Com a extinção do IAA, o controle e o planejamento do setor ficaram a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Regional da Presidência da República e, posteriormente, com o Conselho Interministerial do Álcool – CIMA, presidido pelo Ministério da Indústria e do Comércio até 1999, quando passou para o Ministério da Agricultura. A indefinição quanto ao órgão responsável pela regulamentação do setor foi uma das causas da lentidão quanto à adoção de novas regras de gestão e de políticas específicas para o álcool (VIAN, 2003, p. 101).

A crise na produção do álcool combustível afetou a credibilidade do Proálcool, que entrou numa fase de redefinição (1995 a 2000). A quantidade de cana&de&açúcar produzida no Brasil manteve estável entre 2 e 3 milhões de toneladas como observado na tabela 2. Em Minas Gerais a produção canavieira teve uma pequena diminuição e no Triângulo Mineiro/Alto Paranaíba percebemos um pequeno crescimento na produção canavieira, que aumentara nos anos 2000 junto ao processo de expansão das usinas na região.

Tabela 2: Quantidade produzida de cana de açúcar em toneladas (1990 a 1999) Anos Brasil Minas Gerais Triângulo Mineiro/

Alto Paranaíba 1990 262.674.150 301.710 103.862 1991 260.887.893 277.284 87.987 1992 271.474.875 272.709 81.976 1993 244.530.708 264.344 78.436 1994 292.101.835 263.696 86.084 1995 303.699.497 267.571 92.575 1996 317.105.981 247.290 69.789 1997 331.612.687 279.063 97.818 1998 345.254.972 279.449 105.753 1999 333.847.720 280.331 110.694

Fonte: Produção Agrícola Municipal (PAM), 2013. Org.: CAMPOS, N. L., 2013.

Toda ação que se tentava atribuir ao setor nesse período não funcionava e geravam críticas entre os produtores e entidades responsáveis. Uma tentativa de autogestão setorial mal sucedida foi a distribuição de cotas de exportação pelas associações de produtores (Associação das Indústrias de Açúcar e Álcool – AIAA e SOPRAL). Segundo Vian (2003), os grupos empresariais desentenderam&se quanto à metodologia de concessão de cotas para os vários grupos. Tem&se como falha a tentativa de atribuir cotas a todas as empresas produtoras de açúcar, fazendo com que aquelas que não tinham excedentes para exportação serem beneficiadas comercializando suas cotas.

Nessa fase de organização do setor, o Estado tratou de criar entidades de regulação para fiscalizar as atividades do setor, bem como garantir sua representação no governo. Nesse sentido, merecem destaque o Conselho Nacional do Açúcar e do Álcool – CIMA, em 1997, com o objetivo de direcionar políticas para o setor sucroenergético e a Agência Nacional do Petróleo – ANP, em 1997, que, no que se refere ao álcool, exerce atividades relacionadas a fiscalização da distribuição e a revenda desse produto (PEREIRA, 2007, p. 69). Um fator que condicionou no processo de desregulamentação do setor foi a ausência da intervenção estatal, no qual algumas empresas não conseguiram se adaptar ao livre mercado, quebrando.

Com a desregulamentação e liberalização dos preços a partir de 1995, surgiram novas distribuidoras de pequeno e médio porte, aumentando o grau de concorrência neste mercado. Dentre essas distribuidoras, destacam&se grandes grupos, alguns de origem familiar, presentes principalmente no Centro&Sul, como Copersucar, Crystalsev, Cosan, São Martinho, Irmãos Biagi, João Lyra, Tércio Wanderley, Nova América e Carlos Lyra. Alguns desses grupos estão presentes em Minas Gerais, destacando&se na produção canavieira.

O Quadro 2 resume as principais fases da agroindústria canavieira no Brasil a partir do final do século XIX até o pós&1990, destacando os principais eventos deflagradores, as políticas adotas e os resultados, por vezes satisfatórios, outras não.

Quadro 2: Principais fases das estratégias políticas da agroindústria canavieira do Brasil (Séculos XIX e XX)

Período Eventos deflagradores Estratégias adotadas Resultados

Final do século XIX

Crises de superprodução. Perda de participação relativa no mercado externo para produtores mais modernos. Emergência do

protecionismo europeu (Antilhas, Europa).

Desvalorização cambial, subsídios para implantação de “engenhos centrais”, surgimento de “usinas”.

“Engenhos centrais” falham. Apenas as usinas atingem o objetivo de aumentar a eficiência da produção.

1905/07

Conflitos entre usinas e refinadoras/comerciantes sobre o preço interno do açúcar.

Coligação do açúcar de Pernambuco e Coligação do açúcar do Brasil.

Estabilização dos preços por dois anos&safra. Comportamento oportunista de usineiros de Campos (RJ) inviabilizou a manutenção do acordo. 1929/33 Crise mundial/superprodução de açúcar. Litígios internos (usina x fornecedor, disputa de mercado entre PE e SP).

Pesquisas e incentivo ao álcool. Criação do IAA (cotas de produção, controle dos preços).

Controle da produção nacional e estabilização dos preços.

1939/45

Guerra mundial e problemas com abastecimento de gasolina e açúcar no Brasil.

Incentivo ao “álcool& motor”. Aumento da produção paulista. 1959/62 Revolução Cubana. Problemas sociais no Nordeste e erradicação dos cafezais em SP.

Tentativa de modernização da produção nordestina.

Exportação para os EUA. Crescimento da produção paulista.

1974/75

Queda dos preços mundiais do açúcar. Primeiro choque do petróleo.

Lançamento do Proálcool. Crescimento da produção de álcool anidro.

1979/83

Segundo choque do petróleo. Estimativas quanto ao esgotamento das reservas de óleo.

Reforço do Proálcool. Crescimento da produção de álcool hidratado.

1985/89

Reversão dos preços do petróleo, crise nas finanças públicas e falta de álcool.

Investimentos na produção nacional de petróleo.

Quebra da confiança no álcool combustível.

Pós&1990

Extinção do IAA. (Brasil: maior produtor mundial x protecionismo/subsídios, fontes e alternativas energéticas). Superprodução de álcool. Reestruturação produtiva: questão social e ambiental.

Medidas paliativas: pacto pelo emprego, Brasil álcool, bolsa brasileira de álcool. Auto&gestão setorial: Consecana, grupos de comercialização e redução do número de entidades de representação patronal.

Preços e mercados instáveis. Redução no uso de mão&de&obra e intensificação da mecanização da agricultura. Fusões, entrada de empresas estrangeiras e emergência de novas estratégias. Década de 2000

Surgimento dos automóveis bicombustíveis (flexfuel). Aumento na instalação de unidades produtoras de etanol no país.

Incentivos à produção de etanol. Estudos

delimitando áreas com maior aptidão na produção canavieira.

Aumento do uso de etanol como combustível doméstico. Crises na produção canavieira e aumento no preço do etanol. A partir de 2008 Crise mundial de 2008. Enfraquecimento do setor sucroenergético. Quebra de usinas.

Estímulo a fusão entre empresas. Presença do capital externo. Políticas de criação de linhas especiais de crédito para o setor.

Reativação de usinas pós crise. Aumento da área de produção da cana&de& açúcar. Aumento na produção de etanol.

Fonte: Adaptado de Belik et al. (1998), atualizado pela autora. Org.: CAMPOS, N. L., 2013.

Os eventos ocorridos propiciaram a configuração do cenário agroindustrial canavieiro no Brasil, que em diferentes momentos econômicos do país teve uma política específica para solucionar os problemas ocorridos em relação a produção de combustíveis no país e no cenário mundial.

Nos anos recentes vivenciamos uma nova expansão da monocultura canavieira no país. Após a fase de desregulamentação e reestruturação do setor na década de 1990, a dinâmica do complexo canavieiro passou a uma organização setorial em campos organizacionais. As empresas investiram em maior produtividade e menores custos de produção. Nesse sentido, houve o surgimento de novos produtos, novos segmentos de mercado para os já existentes, e novas técnicas de produção, que fez com que a estrutura do setor alterasse para uma estrutura heterogênea.

Os interesses comuns ao complexo canavieiro, como o papel do álcool como combustível líquido, tributação, meio ambiente, cogeração de energia e abertura de mercados externos, permitiram sua estabilidade atual.

[...] o complexo fragmenta&se pelo lado técnico e produtivo e torna&se coeso pelo lado institucional, algo nunca visto anteriormente no Brasil. As disputas pelo acesso privilegiado ao Estado e às entidades de representação foram substituídas pelas ações conjuntas e coordenadas no âmbito institucional. Mas ainda persistem algumas disputas regionais que precisam ser resolvidas para que não voltem a causar crises sistêmicas (VIAN, 2003, p. 132).

A fragmentação do complexo agroindustrial em campos organizacionais foi marcada pelo retorno do capital estrangeiro adquirindo empresas e formalizando parcerias, visando à produção e a comercialização do açúcar. Durante a implementação do Proálcool, o objetivo da intervenção estatal era o de equilibrar os mercados evitando o desabastecimento e as variações bruscas de preços. Na fase pós&desregulamentação, o que predomina é a concorrência empresarial na busca de inovações tecnológicas e na produção em terras de boa qualidade que apresentam vantagens comparativas e boa logística. Isso se deve aos custos mais baixos e lucro acima da média.

Temos nessa fase o investimento por parte das empresas, direcionados à especialização da produção através do uso dos subprodutos da cana, o que não ocorria nos anos 1980, onde os investimentos se limitavam em melhores condições técnicas para seus equipamentos. Vian (2003) aponta como possibilidades de melhor aproveitamento das economias de diversificação produtiva, a cogeração de energia, que só deslanchou

com a crise energética. A produção de energia pelas usinas já é uma realidade comum em muitas empresas do Centro&Sul. Muitas empresas mineiras já inseriram a produção de energia em seu processo produtivo e a utiliza para auto consumo e ainda vendem o excedente.

Outras questões importantes no período pós&desregulamentação do setor foram as preocupações sociais e ambientais. O Governo do Estado de São Paulo proibiu em 1997 a queima total da cana como forma de conservação e preservação do solo, e de evitar prejuízos à saúde. A ação deveria ser implementada em oito anos nas áreas onde a colheita poderia ser mecanizada e em quinze anos nas áreas onde a topografia impedia o uso de máquinas colheitadeiras. A questão da queima da cana já foi reduzida consideravelmente, uma vez que os investimentos na mecanização do plantio e colheita intensificaram&se. As empresas que respeitassem as medidas em relação à queima da cana e proibição de mão& de&obra infantil receberão uma certificação “socioambiental”. Essa certificação é utilizada pelas empresas como uma forma de garantir aos seus consumidores a compra de produtos que não agridam o meio ambiente, não utilizam mão&de&obra infantil e que estão em dia com todos os direitos trabalhistas de seus funcionários.

Foi durante o segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (1998& 2002) que surgiram os automóveis bicombustíveis – movidos a álcool e/ou gasolina, os chamados carros . Com isso, os investimentos no setor foram retomados e o plantio da cana&de&açúcar para a produção do etanol avançou para além das áreas tradicionais (interior paulista e Nordeste), alcançando os Cerrados.

Nesse período houve um crescimento significativo de novas unidades além de unidades reativadas em todo o país. Muitas usinas criaram uma destilaria anexa para a produção do etanol. Minas Gerais se insere nesse contexto como uma nova área de expansão da monocultura canavieira no Brasil. Com essa expansão, a produção canavieira obteve um crescimento no país. A produção de cana&de&açúcar obteve um crescimento significativo de 2000 a 2009 passando dos 3 milhões de toneladas/ano pra mais de 6,5 milhões de toneladas/ano (PAM&IBGE, 2011).

Segundo estimativas da SIAMIG para a safra 2013/2014 Minas Gerais aparece