Principais pressupostos da reforma do Estado

O conteúdo da proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado Brasileiro (MARE, 1995) é predominantemente gerencialista, seu objetivo é a flexibilização

da Administração Pública, de suas estruturas organizacionais, a busca da eficiência, a viabilização de processos de delegação e descentralização, a implementação do orçamento global em organizações públicas autônomas via contratos de gestão, uma política de concursos seletivos, a valorização da autonomia das novas formas de organização pública, mecanismos de delegação e descentralização e a capacidade de inovação e empreendimento dos dirigentes governamentais. A intensificação do controle social sobre o corporativismo burocrático e sobre a própria burocracia era de importância fundamental.

A profissionalização da alta burocracia, a transparência, a descentralização, a delegação, a autonomia e a flexibilidade são base essencial e vital do modelo de Administração Pública gerencial.

A profissionalização da alta burocracia, que consiste na formação adequada dos profissionais que atuam no núcleo estratégico, encarregado da formulação das políticas públicas. Para Bresser Pereira (1998, p. 47), deve-se buscar o reforço desse setor, por meio do preenchimento dos cargos com servidores altamente qualificados, bem remunerados, que tenham o atendimento ao cidadão como a essência do serviço público.

A eficácia dessas ações está associada com a implantação de alguns mecanismos de gestão, como o sistema de mérito como norteador das carreiras, a adoção de planos de capacitação de recursos humanos, políticas salariais adequadas e alocação de recursos para a formação de pessoal, além da condução de projetos com vistas à reorganização do aparelho do Estado.

A capacitação dos recursos humanos que formam a alta burocracia deve ser orientada por programas de educação menos centrados nas tarefas e mais generalistas, além da preocupação com a formação gerencial. Esses programas devem enfatizar o desenvolvimento de competências técnicas, inter-pessoais e estratégicas, no contexto da função do Estado, de modo que sejam formadas carreiras de Estado fortes com modelos de gestão também fortes.

A transparência diz respeito à responsabilidade democrática dos gestores públicos frente à sociedade, substituindo-se controles burocráticos por controles sociais. Essa transparência passa pela divulgação e publicidade das ações implementadas pelo governo, para que a sociedade possa obter meios de controle dos recursos despendidos, influenciar no processo decisório e legitimar as medidas implementadas pelo Estado.

As situações em que a participação da sociedade na gestão pública tem o objetivo de controlar e interferir na formulação e na implementação das políticas públicas segundo seus interesses e necessidades pode apresentar conflitos de interesses entre membros da sociedade organizada e da Administração Pública, gerando competição entre estes atores no espaço público deliberativo acerca da construção da agenda, perfil e prioridades das políticas públicas.

Ferlie et al (1999, p. 24) apontam a interferência política como responsável por distorções no setor público, seja através de nomeações de gestores públicos compromissados com determinada orientação partidária ou pela ocupação de altos cargos da cúpula governamental por políticos sem formação compatível com a Administração Pública.

A adoção de ações com o objetivo de promover a transparência das ações governamentais e a responsabilidade por parte dos gestores públicos, constitui um meio para garantir o sucesso de uma reforma que proponha o controle social no lugar de mecanismos burocráticos de fiscalização e supervisão inflexíveis e limitados. A descentralização dos serviços prestados pelo Estado está associada a maior flexibilidade e agilidade dessas organizações para que possa alcançar a eficiência e a eficácia no atendimento das demandas da população usuária desses serviços (FERLIE et al., 1999, p. 313).

Trata-se de uma ação estratégica do modelo de gestão de políticas públicas de forma a favorecer a proximidade entre os formuladores e implementadores dessas políticas e a população usuária. Entre as vantagens do processo está incremento da autonomia das unidades descentralizadas e a abertura de espaço para a participação de novos atores da sociedade organizada na formulação e implementação das políticas públicas.

Um aspecto de grande importância diz respeito à representatividade no processo de participação que gera conflitos políticos por desconhecimento da estrutura legal e administrativa do serviço público que estiver em questão. Esta relação necessita constantemente de ser compreendida por todos os atores para que possa viabilizar a participação popular com qualidade na gestão dos bens e serviços públicos. Para tanto, é necessária a instrução do uso desse espaço público e a qualificação dos gestores haja vista a relação democrática e transparente entre o Estado e a sociedade (MUNIZ & GOMES, 2002, p. 63).

Na Reforma do Estado, estão previstas a descentralização e a delegação de autoridade. Nos 2º e 3º setores do Estado, as atividades e serviços seriam executadas de modo

descentralizado, conforme padrões de gestão que contemplem o aumento da fiscalização e do controle social por parte da sociedade. As Agências Executivas, as Agências Reguladoras e as Organizações Sociais necessitam de aporte orçamentário, flexibilidade na gestão dos recursos financeiros, materiais e humanos que fazem parte de sua estrutura administrativa e organizacional (BRASIL, 1995).

A relação entre autonomia e descentralização está assim determinada na Emenda nº 19 de 4 de junho de 1998: “A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos ou entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre os administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal”.

Portanto, o controle da autonomia decorrente da descentralização está na adoção de contratos de gestão a serem celebrados entre o Governo Federal e as organizações que formam os segundo e terceiro setores (BRASIL, 1995).

O contrato de gestão contempla alguns pressupostos principais para sua viabilidade (BRASIL, 1997).

1º) as disposições estratégicas, incluindo os objetivos da política pública à qual se vincula a instituição, sua missão, objetivos estratégicos, metas institucionais e planos de ação;

2º) os meios e condições necessários à execução dos compromissos pactuados; 3º) as condições de revisão, suspensão e rescisão do contrato;

4º) a definição de responsáveis e de conseqüências decorrentes do descumprimento dos compromissos pactuados;

5º) as obrigações da instituição, do Ministério supervisor e dos Ministérios intervenientes;

6º) as condições de vigência e de renovação do contrato; e, 7º) os mecanismos de publicidade e de controle social.

O processo de descentralização pode provocar distorções como desigualdades entre regiões e reduzir a capacidade do governo reduzir as disparidades regionais de renda.

Esse antagonismo entre as vantagens e desvantagens da descentralização exige da Administração Pública instrumentos de coordenação e de políticas compensatórias que evitem o acirramento das disparidades regionais (ABRUCIO, 1998, p. 173).

A flexibilidade é um dos pontos principais do processo de mudança do modelo burocrático para o modelo de Administração Pública gerencial. É considerada como a capacidade da organização em adaptar-se às novas circunstâncias que o contexto social, político, econômico e cultural moldam as demandas da sociedade.

Em Motta (1997: Caps. 2 e 3), o relacionamento entre flexibilidade e estrutura está presente na modelagem das organizações e apresentam duas características principais: a primeira, relacionada com a organização e divisão do trabalho, ou seja, como se distribui a autoridade e a responsabilidade; e, a segunda, com a estrutura organizacional. As estruturas modernas tendem a serem menos hierarquizadas, na forma de redes em vez de pirâmides, com foco nos resultados em vez de nos meios, e também no trabalho em equipe, na fluidez do processo de comunicação, etc. Como evolução do processo de flexibilidade seria a virtualização organizacional, no qual os resultados são alcançados por meio de formas não percebidas fisicamente como uma totalidade única, permitindo a união de esforços de equipes dispersas em distintos lugares, formando uma rede entre unidades descentralizadas.