VULNERABILIDADE E RISCO SOCIAL
Dentro da formulação política dos programas e serviços integrantes do Sistema Único de Assistência Social algumas conceituações são centrais como as noções de vulnerabilidade e risco social. Conceitos presentes no âmbito do SUAS e do PNAS que precisam ser problematizados, devido ao uso dessas ferramentas e pelo que isso tem reproduzido com relação ao público abrangido pela política de Assistência Social.
É importante ressaltar que quando comecei a pesquisar40 sobre os conceitos de vulnerabilidade e risco social, tive interesse de buscar nos documentos oficiais as bases que davam subsídio ao uso destes conceitos nos aparatos legislativos e prescritivos da política. Notei que não se encontrava de onde partiam tais noções, somente encontrando alguma referência desse tipo em minuta para revisão da Norma Operacional Básica - NOB SUAS datada de 2010, mas no momento da oficialização da nova NOB no ano de 2012 tais conceitos sumiram totalmente do documento oficial.
Tal constatação é problematizada por Viana (2013) que afirma que na PNAS não é colocada explicitamente a descrição do conceito de vulnerabilidade social; e que
40 Posteriormente, com data de 2013, mas com publicação de 2014 no site do MDS lançou-se o documento ―Concepção de convivência e fortalecimento de vínculos‖, onde se há algumas discussões sobre as noções de vulnerabilidade e risco. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Concepção de Convivência e Fortalecimento de Vínculos. Brasília: MDS, 2013.
dele se parte como uma natureza. No decorrer do documento explicitam-se situações de vulnerabilidade e afirmativas decorrentes do conceito e não de onde parte a concepção. Trata-se a vulnerabilidade social como algo já dado e não como um conceito em construção, que tem atravessamentos históricos em sua constituição.
Nesse sentido, tentaremos justamente visibilizar bases conceituais da política oficial do governo, de forma a não naturalizar as ditas situações de vulnerabilidade e risco tão presentes nos aparatos legais, que tendem a cristalizar objetos demarcados, sem evidenciar processos que as constituíram.
Como afirmei, em texto da minuta para consulta pública no processo de revisão da NOB SUAS 2005, encontram-se algumas possíveis bases conceituais sobre os termos. Afirma-se que a operacionalização do conceito de risco social exige a definição dos eventos que compete à Assistência Social esforços para prevenção ou enfrentamento para reduzir agravos. Define também que segundo a PNAS constituiriam as seguintes situações como de risco:
- violações de direitos pertinentes à proteção que deve ser assegurada pela política de Assistência Social, englobando: situações de violência intrafamiliar; negligência; maus tratos; violência, abuso ou exploração sexual; trabalho infantil; discriminação por gênero, etnia etc.
- fragilização ou rompimento de vínculos familiares ou comunitários, englobando: famílias ou indivíduos em situação de rua; afastamento de crianças e adolescentes do convívio familiar em decorrência de medidas protetivas; afastamento de adolescentes do convívio familiar em decorrência de medidas socioeducativas; privação do convívio familiar ou comunitário de idosos em instituições de acolhimento; indivíduos dependentes submetidos a privação do convívio comunitário, ainda que residindo com a própria família (BRASIL, 2010, p.72).
O mesmo documento conceitua, segundo a PNAS, que a vulnerabilidade:
[...] se constitui em situações ou ainda em identidades que podem levar a exclusão social dos sujeitos. Estas situações se originam no processo de produção e reprodução de desigualdades sociais, nos processos discriminatórios, segregacionista engendrados nas construções sociohistóricas que privilegiam alguns pertencimentos em relação a outros (BRASIL, 2010, p.73).
Afirma-se que a compreensão das vulnerabilidades sociais deve considerar as múltiplas interações entre a pobreza, acesso aos direitos e à rede de serviços e políticas públicas, e também a capacidade dos sujeitos e grupos sociais acessarem
e utilizarem desses direitos e serviços, através do exercício da cidadania. Ressalta que:
Essa perspectiva possibilita reconhecer a descontinuidade ou mesmo a ausência de investimento estatal nos territórios e nos indivíduos, bem como as situações de estigma e desamparo que engendram ou reforçam condições de fragilidade. Por outro lado, possibilita também a compreensão das capacidades e potencialidades dos sujeitos para enfrentar as situações de risco e exclusão [...] (BILAC, 2007 apud BRASIL, 2010, p.73)
A minuta também sinaliza que a assistência social deve compreender as várias dimensões presentes neste conceito de vulnerabilidade social, não a igualando à percepção de pobreza, à questão financeira. Mas sim como multifatorial, envolvendo características do território, fragilidades das famílias, grupos ou indivíduos ou a deficiência de oferta e acesso às políticas públicas (BRANZO, 2009 apud BRASIL, 2010).
Encontra-se na definição acima uma das possíveis apropriações dos termos por parte da política oficial. Embora nesta formulação a vulnerabilidade social parece ser entendida como ―a ausência de investimento estatal nos territórios e nos indivíduos, bem como as situações de estigma e desamparo que engendram ou reforçam condições de fragilidade‖, considerando as construções sociohistóricas, nem sempre tal conceituação é apropriada dessa forma. No próprio documento há também um outro viés ao colocar termos como ―capacidade dos sujeitos‖, que podem produzir um efeito contrário. Ou seja, a vulnerabilidade ou o risco que seriam resultados de um processo histórico e político, volta-se para uma culpabilização de que esses sujeitos não teriam capacidades para acessar seus direitos e para sair dessa condição.
Além disso, o texto legal é apenas uma das faces que compõe o embate político e não é somente ele o definidor único do uso das diretrizes conceituais que constam na lei. Trata-se de uma disputa política também no campo semântico, nas políticas cotidianas que vivemos, em nossas relações, nos discursos midiáticos e políticos, nos fazeres diários dos trabalhadores do SUAS, dentre outros vetores de força que estão sempre em atualização e luta constante. Nesse sentido, as práticas das políticas de Assistência Social ‗na ponta‘ podem (re) produzir outras apropriações aos conceitos de risco e vulnerabilidade social. Por muitas vezes há uma reprodução da associação da pobreza à vulnerabilidade e risco social. Tal prática pode ter um
efeito danoso, pois a pobreza pode ser percebida e tratada como uma classe ―vulnerável‖ aos vícios e às doenças (TAVARES, CAPELINI e GUIDONI, 2012). Aqui, o risco de retomada de políticas higienistas e eugenistas com a noção de que os pobres possuíam características próprias e hereditárias que definiam suas condições materiais de vida.
Ou seja, cola-se uma identidade ao pobre, de que este pelas dificuldades financeiras, falta de emprego, dentre outros fatores, teria necessariamente, uma probabilidade maior de que ocorresse uma violação de direitos, uma situação de risco social.
A problematização do uso dos termos tem acontecido entre vários profissionais que atuam e integram as equipes de referência do Sistema Único de Assistência Social. Em artigo da Revista da Faculdade de Serviço Social da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Martins (2012) traz a discussão de que a teoria do Risco Social tem se desdobrado na culpabilização do indivíduo por sua situação, a partir do entendimento neoliberal de que o indivíduo é livre e tem a responsabilidade de viver de seus esforços e de seu trabalho, o que torna a assistência pública um paliativo para os ‗incapazes‘ de se manterem de maneira autônoma. Tal situação responsabiliza os indivíduos por sua condição e ignora os processos sociais que recortam as vidas dos sujeitos.
A autora aponta um possível desdobramento com relação a esta culpabilização dos pobres, que novamente deflagra um equívoco flagrante no foco das políticas públicas, deslocando-se da oferta de serviços de assistência, educação, saúde, lazer, emprego e renda para a segurança e o sistema penal.
O entendimento de que existe um grupo de ―desajustados, inúteis, ociosos e preguiçosos‖ (KOWARICK, 2003 apud MARTINS, 2012), para os quais as políticas públicas só servirão para estimular a dependência e o parasitismo social, tem como resposta o encolhimento da proteção estatal e paralelo aumento dos gastos com sistemas penais (WACQUANT, 2007 apud MARTINS, 2012), contribuindo para um política de exilamento e afastamento social dos pobres, em detrimento do atendimento de suas necessidades (MARTINS, 2012, p.94).
Como debatido, no que se refere aos jovens pertencentes às parcelas mais empobrecidas da população brasileira foram forjadas identidades relacionadas à noção de perigo e violência. A política de Assistência Social quando fala de risco social afirma que são programas voltados para àqueles que passaram por violação
de direitos. Como a política é voltada, principalmente, para ‗territórios de pobreza‘ corre-se o perigo de associar tais locais como de risco em sua essência, ou seja maior probabilidade de que ocorram violações de direito.
As noções de risco social, vulnerabilidade e territórios de risco aliadas ao jogo do exercício do biopoder efetuam uma gestão da vida de forma a controlar os possíveis perigos, aquilo que pode vir a acontecer. Parte de uma premissa de que se for possível mapear áreas mais vulneráveis e probabilisticamente de maior incidência de risco, pode-se mapear as áreas de intervenção em uma dada população considerada como um problema.
Muitas apropriações da política acabam por afirmar duas possibilidades: que ali vivem pessoas em risco e pessoas que causam risco. Reproduz-se a noção de que os territórios onde habitam os mais pobres são perigosos e devem ser alvo de controle, podendo novamente culpabilizar a pobreza e criminalizá-la.
Nesse sentido, ao se falar de política para juventude no âmbito do SUAS, tais questões devem ser problematizadas, pois podem produzir práticas que reforçam dispositivos de controle e aí se insere o ―fantasma‖ da perspectiva dominante de uma política cujo objetivo é a segurança pública; reforçando o mito da periculosidade dos jovens pobres.
É neste contexto do Sistema Único de Assistência Social e toda sua complexidade, que se insere o Projovem Adolescente, mais especificamente referenciado à unidade de proteção social básica – o CRAS – mas recebendo também encaminhamentos da proteção social especial para participação dos serviços no programa.