Procedimento Administrativo para apurar ato de improbidade administrativa

Conforme determina o art. 14 da LIA “qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade”.

Nos termos do art. 19 da LIA “constitui crime contra a representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário quando o autor da denúncia o sabe inocente”, estando o responsável pela denunciação caluniosa sujeito as sanções penais, sem prejuízo da indenização por danos materiais, morais ou à imagem.

Di Prieto salienta sobre a matéria 86_:

Dentro do capítulo intitulado “Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial”, a Lei n. 8.429/92 contém algumas normas sobre o direito que cabe a qualquer pessoa de representar para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade (art. 14). Trata-se de direito de natureza constitucional, que poderia ser exercido mesmo que não previsto nessa lei, já que assegurado pelo artigo 5º, inciso XXXIV , a, da Constituição.

Conforme determina o art. 16 da LIA, “havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público”.

84 _{Ag. Reg. no Recurso Extraordinário nº 450776/SP, 1ª Turma do STF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. j. 21.02.2006,} DJ 24.03.2006.

85 _{STJ - REsp nº 717531/SP (2005/0004806-6), 2ª Turma do STJ, Rel. Eliana Calmon. j. 05.09.2006, unânime, DJ}

26.09.2006

O procedimento administrativo é prescindível à apuração dos atos de Improbidade Administrativa, podendo o Ministério Público instaurar o competente inquérito civil, o que, na prática, é recomendável.

Nesse sentido exige o art. 15 da LIA que a comissão processante dê conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de improbidade administrativa. E o parágrafo único permite que o MP ou o Tribunal de Contas designe representante para acompanhar o procedimento administrativo. Este último não significa que o MP possa interferir na realização do processo administrativo a cargo da Administração Pública. Ele pode adotar as providências que lhe são garantidas como instaurar inquérito civil ou criminal caso verifique alguma irregularidade, mas não pode ter qualquer participação na realização do procedimento administrativo que se insere entre as atribuições da Administração Pública.

5.2.1.1 A ação civil frente a improbidade administrativa Cabe a lição de Pazzaglini, Elias Rosa e Fazzio de que:

A ação civil pública, no caso de improbidade administrativa, é ação civil de interesse público imediato, ou seja é a utilização do processo civil como um instrumento para a proteção de um bem, cuja preservação interessa a toda a coletividade.87

A regra contida no art. 13 88 _{da Lei nº 7.347/85 não impede, em absoluto, a utilização da} ação civil pública no campo da improbidade administrativa, bastando que se entenda, a partir do que estabelece o art.18 da LIA e da aplicação análoga do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa.

Sendo um dos meios mais adequados para que se exija a reparação do dano (material ou moral) que fora causado ao patrimônio público pelo agente ímprobo, a ação civil pública é o

87 _{PAZZAGLINI FILHO; ROSA; FAZZIO JR. Improbidade administrativa: aspectos jurídicos da defesa do}

patrimônio público. p.181.

88 _{art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um} Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e

representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.

Parágrafo único. Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção monetária.

instrumento processual correto para que o Ministério Público exerça o controle da Administração Pública, impondo as sanções previstas nos incisos do art. 12 da LIA.

A Lei da Ação Civil Pública é norma de caráter processual, devendo ser conjugada com a Lei de Improbidade Administrativa, norma de caráter material, ambas compatíveis pelos fins almejados, instrumentos capazes de possibilitar o controle da Administração Pública, especialmente no combate aos atos de Improbidade Administrativa.

Muito bem leciona Emerson Garcia e Rogério Pacheco89

Não obstante por razões diversas das que conduzem a obrigatoriedade da ação penal pública, o certo que também no campo da ação civil pública- e, antes, no campo do próprio inquérito civil – tem se a adoção do princípio da obrigatoriedade no que respeita à atuação do Ministério Público, chegando-se a esta conclusão, sobretudo, em razão do rígido sistema de arquivamento do procedimento investigatório concebido pelo art. 9º da Lei nº 7.347/85 e também em virtude do status constitucional alcançado pelo inquérito civil e pela ação pública... para o Ministério Público existe antes o dever de agir; daí se afirmar a obrigatoriedade e a conseqüência indisponibilidade de sua atuação. (grifo nosso)

Contudo, não deixa o Ministério Público de exercer suas atribuições a fim de serem punidos os agentes públicos que praticam atos de improbidade administrativa, que em muitos casos enriquecem ilicitamente com os recursos públicos.

Com a Constituição da República, as atribuições, competências e funções do Ministério Público aumentaram consideravelmente, colocando-o muitas vezes como a instituição “salvadora da pátria”, ou em outras palavras a instituição que “causa problemas aos poderosos”, esta última por apresentar ao povo brasileiro as mazelas que ocorrem na administração pública na dilapidação do patrimônio público em razão da desonestidade de parte de seus agentes públicos. Agentes que o povo brasileiro elegeu, através de seus votos, para melhorar a situação do País a fim de administrar com primazia uma Prefeitura onde prefeito cometa improbidade, por exemplo, mas que demonstram quando se acham à frente da Administração Pública, ter interesse somente particular.

5.2.1.2 Persecução civil nos crimes praticados por prefeitos

A persecução civil tem por escopo buscar o ressarcimento dos danos eventualmente causados ao Erário, o perdimento de bens (no caso de enriquecimento ilícito) e a aplicação das demais sanções previstas na LIA.

Na maior parte dos casos, o ato de improbidade administrativa que se atribui ao prefeito carece de comprovação idônea e suficiente para espaldar a respectiva ação civil. Quando é feito uma representação junto ao MP, ele preside e inicia o inquérito civil.

Todo procedimento investigatório desenvolve-se na Comarca onde está situado o Município, até porque a prova está lá. Seja qual for órgão ministerial oficiante, os documentos oficiais e a verificação se for o caso da representação serão obtidos, com menor dificuldade, onde o eventual ato desonesto causou seus efeitos.

Com efeito a CF veio muito colaborar com a preservação e aprimoramento do combate a improbidade administrativa, dando ao MP o aparato institucional para proceder o inquérito civil.

O inquérito civil é o procedimento administrativo de caráter investigatório cujo objetivo é coletar subsídios para a ação civil destinada a responsabilizar os autores de atos de improbidade administrativa, eventualmente promover o ressarcimento do Erário lesado ou a recuperação de bens objeto de enriquecimento ilícito e, de forma geral, revindicar a aplicação das severas sanções estipuladas na LIA. É um complexo operacional investigatório que conduz ao diagnóstico ministerial sobre a viabilidade de aforar ação civil pública.

Waldo Fazzio destaca que:90

O Ministério Público é órgão estatal de persecução; não depende de inicitiva de qualquer interessado.Representando a sociedade, é o próprio interessado. A essência de sua atividade na área da improbidade administrativa reside, justamente, na implementação do controle jurisdicional, sintetizada no verbo promover. Em poucas palavras, promoção significa que o Ministério Público requer o que pretende e recorre do que discorda.

Instaurado o Inquérito Civil, não faltarão os “colaboradores” que a pretexto de ajudar na formação da convicção do membro do MP, tentarão utilizar o procedimento como peça de manobra política contra o prefeito, seu adversário político. E isso é que muito acontece em vários casos.

A Administração Pública existe para satisfazer necessidades e concretizar o bem comunitário. Improbidade é muito mais que ingênuos deslizes administrativos sem grande

conseqüências; é astúcia, malícia e desonestidade. Se estas não estão presentes, não há improbidade administrativa digna de justificar a persecução.