PROCEDIMENTO DISCRIMINATÓRIO DE TERRAS DEVOLUTAS

Para que o Poder Público possa alienar ou conceder porções de terras devolutas, é preciso que este saiba quais áreas efetivamente pertencem ao seu patrimônio. A identificação técnica dessas terras se faz por um procedimento denominado discriminação, que segundo Pereira (2003) é a única forma de saber se uma determinada área é ou não devoluta.30

Discriminar para o Direito Agrário significa separar as terras públicas das particulares e pode ser realizada administrativa ou judicialmente. A primeira previsão legal do processo discriminatório ocorreu na Lei de Terras de 1850, ao dispor no art. 10 que o poder público proveria o modo de extremar o domínio público do particular, incumbindo a sua execução às autoridades que julgasse mais convenientes, ou ainda a comissários especiais que procederiam administrativamente (MARQUES, 2015).

Nesse sentido, o procedimento discriminatório é um dos institutos mais importantes do direito agrário e tem sua origem histórica nas ações divisórias previstas pelo direito romano. O seu fundamento jurídico consiste no domínio eminente que o Estado detém sobre todos os seus bens. (ROCHA et al., 2015).

Marques Neto (2009) expõe que a ordem jurídica impõe à Administração Pública poderes instrumentais de demarcação, discriminação, cadastramento e arrecadação de imóveis públicos. No entanto, em diversos momentos a Administração Púbica foi inerte, e a própria legislação começou a estabelecer prazos para o exercício desses poderes.

Além do mais, a Amazônia Legal possui uma peculiaridade: o Decreto-Lei nº 1.164, de 1° de abril de 1971 dispôs acerca da federalização das terras estaduais, dificultando a definição da propriedade e gerando um quadro ainda mais indefinido,

30 _{É importante retomarmos que mesmo antes da Lei de Terras de 1850, a prévia medição e}

demarcação de terras devolutas já era regulamentada. Borges (1976) verifica que o Alvará de 3 de março de 1770 foi a origem remota da ação discriminatória, e já era exigida em nosso direito mesmo quando o Brasil era colônia de Portugal e ainda vigorava o regime de sesmarias.

tendo em vista que existem dúvidas sobre quais são as terras estaduais e quais as federais até hoje.31

Atualmente, à nível federal, a Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 197632_,

regula a matéria na esfera administrativa e na esfera judicial. Costa (2000), ao tratar da Mensagem nº 315 e da Exposição de Motivos nº 42, que foram encaminhados em 1976 pela Presidência da República ao Senado Federal, explica que esses documentos alteraram profundamente a sistemática da discriminação administrativa e inovava em importantes partes da discriminação judicial, justificando-se na necessidade de promover a regularização fundiária.

No entanto, Maia (1978) observa que por mais que o processo discriminatório seja da mais elevada importância, ele não tem merecido o estudo que seu mérito exige. Afirma que apenas os estados de São Paulo e Goiás exercitaram com regularidade as instancias administrativas e judicial do procedimento discriminatório: São Paulo por ter sido o berço da elaboração de quase todos os diplomas que cuidaram da espécie e Goiás pela necessidade de resguardar seu patrimônio devoluto, que a partir da década de 50 foi atingido pela grilagem.

Portanto, se os demais Estados não tiverem uma legislação própria, podem utilizar o mesmo procedimento da lei federal.33

Ademais, o procedimento discriminatório pode ser feito administrativamente ou judicialmente. No que tange ao procedimento administrativo, a Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976 delimita duas fases: o chamamento dos interessados e a demarcação. Na primeira, há a convocação de todos os interessados em áreas situadas no perímetro em que se fará a discriminatória. Nessa fase há a faculdade

31 _{Rodriguez (2013b) explica que a indefinição de competências, fruto da federalização das terras}

públicas realizada sem os devidos cuidados documentais e geoespaciais, foi um dos fatores que favoreceram a grilagem de terras. Desta forma, os autores consideram que qualquer trabalho de regularização fundiária atual precisa avaliar os trabalhos realizados no passado pelos órgãos fundiários. Como exemplo do caos, Rodriguez (2013b) reforça a existência de várias denúncias de áreas tituladas pelo Estado em terras da União ou tituladas pela União em terras sob jurisdição do Estado.

32 _{A Lei nº 6.383, de 7 de dezembro de 1976 revogou a Lei nº 3.081 de 22 de dezembro de 1956, esta}

que regulava o processo discriminatório para terras públicas e não apenas as devolutas.

33 _{Em estudo sobre as terras devolutas e a sua proteção jurídica, Borges (1976) reforça que a ação}

discriminatória deve ser a única e específica ação na defesa das terras devolutas, pois foi criada especificamente para esse fim. Não seria adequado utilizar ações demarcatórias, de reivindicação ou de declaração, uma vez que estas possuem requisitos rígidos, objetivam pessoas certas e determinadas, por isso incompatíveis com a situação de fato e de direito das terras devolutas. No entanto, os demais bens públicos, inclusive as terras devolutas já discriminadas, devem ser protegidas pelas ações comuns.

de apresentar todos os títulos de domínio, documentos, rol de testemunhas. Com o término do prazo, o poder público emite parecer, relacionando os títulos que possuem legitimidade e aqueles nos quais possui dúvida34_.

Em seguida, a fase demarcatória iniciará. O procedimento é feito mediante técnicas topográficas convencionais, conforme tenham as terras sido constatadas devolutas, legitimas ou de legitimidade duvidosa. Com o término do procedimento, é necessário realizar a lavratura minuciosa e completa do termo de encerramento, cabendo ao órgão competente providenciar o registro das terras devolutas discriminadas em nome da entidade política. (PEREIRA, 2003).

Quanto ao procedimento judicial, este será promovido quando se dispensar a instauração ou o prosseguimento do processo administrativo por presumida ineficácia, bem como contra aqueles que não atenderem ao chamamento administrativo, conforme dispõe o art. 19 da Lei nº 6.383.35

Segundo Rocha et al. (2015), a referida lei também prevê uma forma simplificada de incorporação de terras devolutas ao patrimônio dominical estatal, intitulada arrecadação sumária, a qual prescinde de instauração preliminar do processo discriminatório e sua concretização se dá na constatação da inexistência de títulos e de registros sobre a área, através de Certidão Negativa do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca do imóvel, bem como certidões comprobatórias de inexistência de contestação ou reclamações administrativas.36

Todavia, a existência de legislação que regulamente o procedimento discriminatório, tanto administrativo como judicial, não impediu que várias glebas fossem alienadas sem prévia demarcação.

Além disso, com o passar dos anos, os limites de área para concessões de terras públicas com necessidade de autorização do Senado foi reduzindo,

34 _{Nos casos de dúvida, Pereira (2003) reforça que ou se fará acordo com o interessado, mediante}

reconhecimento por este da inexistência de cadeia dominial segura, ou será proposta, oportunamente, a medida judicial adequada.

35 _{Costa (2000, p. 160), destaca que a Lei nº 3.081, de 22 de dezembro de 1956 previa a exigência de}

audiência preliminar da Fazenda Pública para o início da fase contenciosa e que o rito seria o ordinário. Diversamente, a Lei nº 6,383, prevê o procedimento sumaríssimo. No entanto, a adoção do procedimento sumaríssimo têm sido objeto de críticas, como de Marcos Afonso Borges. Para este autor, utilizar o procedimento sumaríssimo em detrimento do ordinário para dar celeridade ao feito não é adequado, uma vez que “a discriminatória exige estudos e diligências demoradas, cuja discussão não cabes nos estreitos limites da audiência uma e contínua”.

36 _{O procedimento de arrecadação sumária visa apurar a existência de propriedades particulares e}

possibilitando a aquisição de grandes propriedades37_{. Na Constituição da República}

Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) não foi diferente. No entanto, apesar da redução do limite de área com autorização do Congresso Nacional, o legislador restringiu expressamente outras formas de aquisição de imóveis públicos, como veremos a seguir.

2.4 TERRAS DEVOLUTAS NO PÓS 1988: UM NOVO MARCO PARA A