Procedimentos Disciplinares

Os Procedimentos Disciplinares representam a parte punitiva do procedimento correcional. Por meio deles se materializa o devido processo legal e, ao seu final, verifica-se se a conduta do agente infringiu ou não algum preceito normativo ou legal.

Assim, os processos disciplinares se inserem na modalidade punitiva, os quais, segundo Hely Lopes Meirelles (2006, p. 589), são os promovidos pela Administração Pública “[...] para a imposição de penalidade por infração de lei, regulamento ou controle”.

Para os fins desta pesquisa, considerando os procedimentos padronizados pela Corregedoria da Saúde e objetivando a melhor didática, os procedimentos disciplinares foram divididos em dois subgrupos processuais:

 Processo Administrativo Disciplinar  Sindicância ou Processo Sindicante

Cumpre ressaltar, uma vez mais, que, não obstante os procedimentos disciplinares ensejarem a instauração de processos punitivos, como os acima descritos, tal fato não significa necessariamente a aplicação de sanção ao agente público, visto que o processo a ser inaugurado serve, também, para que o acusado se defenda, podendo, ao final, ser inocentado.

3.3.1.1 Processo Administrativo Disciplinar

Segundo o artigo 148 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (BRASIL, 1990b), o Processo Administrativo Disciplinar (PAD) ou, ainda, simplesmente, processo disciplinar, “é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido”.

Em se tratando de infração administrativa no âmbito do Poder Executivo Distrital, o processo disciplinar segue o comando do artigo 217 da recém-sancionada Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011 (DISTRITO FEDERAL, 2011b), sintetizando-o como “o instrumento destinado a apurar responsabilidade do servidor por infração disciplinar”.

Pela doutrina, Carvalho Filho (2005, p. 788) entende o PAD como o “instrumento formal através [sic] do qual a Administração apura a existência de infrações praticadas por seus servidores e, se for o caso, aplica as sanções adequadas”.

No entanto, como já ressalvado, o processo disciplinar não atende tão-somente a finalidade punitiva. Destina-se, de igual modo, à investigação da verdade real e a oferecer ao acusado a oportunidade de se defender, em obediência ao princípio do devido processo legal, do contraditório e ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos administrativos admitidos em direito.

Em ensinamentos de Alexandre de Moraes (2008, p. 105), o devido processo legal é indispensável aos processos administrativos punitivos, por se tratar de previsão expressa no artigo 5º, inciso LV, da Constituição da República Federativa do Brasil, visto que ele “configura dupla proteção ao indivíduo, atuando tanto no âmbito material de proteção ao direito de liberdade, quanto no âmbito formal, ao assegura-lhe paridade total de condições com o Estado-persecutor e plenitude de defesa”.

O autor assevera que “o devido processo legal tem como corolários a ampla defesa e o contraditório, que deverão ser assegurados aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, conforme o texto constitucional expresso”.

E, por ampla defesa entende-se o

[...] asseguramento que é dado ao réu de condições que lhe possibilitem trazer para o processo todos os elementos tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo de omitir-se ou calar-se, se entender necessário, enquanto o contraditório é a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo (par conditio), pois a todo ato produzido pela acusação caberá igual direito da defesa de opor-se-lhe ou de dar-lhe a versão que melhor lhe apresente, ou, ainda, de fornecer uma interpretação jurídica diversa daquela feita pelo autor. (MORAES, 2008, p. 106).

O PAD obedece, ainda, ao disposto no artigo 219 da Lei Complementar nº 840, isto é, deve atender “aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência, interesse público, contraditório, ampla defesa, proporcionalidade, razoabilidade, motivação, segurança jurídica, informalismo moderado, justiça, verdade material e indisponibilidade” (DISTRITO FEDERAL, 2011b).

O processo disciplinar possui três fases: i. Instauração, com a publicação do ato que constituiu a comissão processante; ii. Inquérito Administrativo, o qual compreende instrução, defesa e relatório; e iii. Julgamento.

No caso da pesquisa aplicada e observadas as peculiaridades da Corregedoria da Saúde, foram criadas outras subdivisões, restando as fases assim dispostas: 1. Instauração; 2. Citação/Intimação; 3. Diligências; 4. Oitivas; 5. Indiciamento; 6. Defesa; 7. Relatório; 8. Julgamento; e 9. Finalizado.

Por sua especificidade, o PAD se destina a apurar denúncias de irregularidades de natureza mais grave, podendo ser aplicadas, em seu julgamento, as sanções administrativas seguintes:

 Advertência

 Suspensão até 90 dias

 Demissão do serviço público  Destituição de cargo em comissão  Cassação de aposentadoria

Ao final da instrução processual, dos fatos e provas colhidas dos autos, é elaborado um relatório pela comissão processante ou, no caso da Corregedoria da Saúde, pela Comissão Permanente de Disciplina (CPD) encarregada da investigação.

Esse relatório trata-se, basicamente, de um resumo do processo, em que se encontra expressa a convicção da CPD acerca da culpabilidade ou inocência do servidor acusado, constituindo-se, pois, na última peça processual a integrar os autos, os quais, findos os demais trâmites burocráticos, serão remetidos à autoridade julgadora, no caso da Corregedoria da Saúde, ao Corregedor-Geral.

Importante mencionar que o relatório não implica em concordância de seu mérito por parte do julgador, uma vez que esse pode ou não seguir o entendimento dos membros da CPD, porquanto o relatório

[...] é peça informativa e opinativa, sem efeito vinculante para a Administração ou para os interessados no processo. Daí porque pode a autoridade julgadora divergir das conclusões e sugestões do relatório, sem qualquer ofensa ao interesse público ou ao direito das partes, desde que fundamente a sua decisão em elementos existentes no processo, ou na insuficiência de provas para uma decisão punitiva, ou mesmo deferitória ou indeferitória da pretensão postulada (SILVA apud MEIRELLES, 2004, p. 127).

Ao receber o PAD, contendo todas as peças processuais produzidas e seu relatório conclusivo, e verificada a ausência de vício capaz de macular o processo disciplinar, a autoridade julgadora profere o seu julgamento.

O julgamento é a decisão proferida nos autos do processo disciplinar, com base nos elementos probatórios existentes, apresentados pela acusação e pela defesa, bem como no relatório conclusivo oferecido pela CPD competente.

No que diz respeito às sanções porventura aplicadas, necessário observar o disposto nos incisos I a V do artigo 196, da Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011 (DISTRITO FEDERAL, 2011b), a saber:

Art. 196. Na aplicação das sanções disciplinares, devem ser considerados: I - a natureza e a gravidade da infração disciplinar cometida;

II - os danos causados para o serviço público; III - o ânimo e a intenção do servidor;

IV - as circunstâncias atenuantes e agravantes;

V - a culpabilidade e os antecedentes funcionais do servidor.

No período destinado à coleta de dados desta pesquisa, ou seja, 3 de fevereiro a 31 de dezembro de 2011, anotou-se que a Corregedoria da Saúde instaurou 166 Processos Administrativos Disciplinares, cujas investigações foram levadas a efeito por intermédio de 8 Comissões Permanentes de Disciplina.

3.3.1.2 Sindicância

Da mesma forma que o PAD, a Sindicância – ou Processo Sindicante ou Sindicância Acusatória – se enquadra na categoria de procedimento disciplinar, ou seja, é uma espécie daquele gênero.

Ressalta-se que o processo ora explicado não se trata da Sindicância Investigativa, em que ainda não se vislumbram indícios de autoria e/ou de materialidade, não contando com um cunho punitivo.

A Sindicância Investigativa, pois, é um procedimento pelo qual o Sindicante, servidor designado pela autoridade competente, realiza investigações administrativas, reunindo em um caderno processual as informações colhidas, “[...] com a finalidade de esclarecer determinado ato ou fato, cujo esclarecimento e apuração é de interesse da autoridade que determinou sua instauração” (SILVA, β004, p. 17).

Esse procedimento investigativo é dotado de sumariedade e desprovido de procedimento formal e contraditório, destinado à “[...] apuração de ocorrências anômalas no serviço público, as quais, confirmadas, fornecerão elementos concretos para a imediata abertura de processo administrativo contra o funcionário público responsável” (CRETELLA JÚNIOR, 1980, p. 153).

A Sindicância Acusatória, por sua vez, é enquadrada no rol dos procedimentos disciplinares punitivos, e segue praticamente o mesmo rito do Processo Administrativo Disciplinar, com direito ao contraditório e à ampla defesa, diferenciando-se desse último,

principalmente, pela natureza da infração cometida, que, no caso da Sindicância, é menos grave e possui prazo de conclusão de 30 dias, prorrogável por igual período, enquanto que no PAD esse prazo é de 60 dias, também prorrogável por igual período.

Outra diferença importante é de que a sanção aplicada na Sindicância pode ser de advertência ou de suspensão, esta, porém, de até 30 dias. No caso de sanções aplicadas em sede de Processo Administrativo Disciplinar, o tempo que o servidor pode ser suspenso de suas atividades aumenta para 90 dias, afora o fato de que ele pode ser demitido a bem do serviço público ou ter a sua aposentadoria cassada.

Para os casos em que se aplicaria a sindicância investigativa, isto é, aqueles em que a autoria ainda não é conhecida e/ou a infração ainda é incerta, a Corregedoria da Saúde utiliza o instituto da Investigação Preliminar, procedimento de rito sumário e sem formalismo rigoroso, realizada por servidores públicos lotados na Gerência de Investigação Preliminar da Diretoria de Instrução e Procedimento Disciplinar da Corregedoria da Saúde.

No período destinado à coleta de dados, ou seja, 3 de fevereiro a 31 de dezembro de 2011, a Corregedoria da Saúde instaurou 46 Sindicâncias, 20 das quais de natureza investigativa e que não compuseram a base de dados desta pesquisa.