Processo de contratação do PMCMV – Entidades

Não se pode afirmar que o processo de contratação tratava-se de algo simples, como observaram Camargo (2016) e Castro (2018) ao relatar e analisar as etapas e dificuldades enfrentadas pelas EO. As autoras comparam o processo a uma “novela”, jornada, ou “jogo de tabuleiro” que envolvia uma série complexa de disputas, de procedimentos burocráticos e nem sempre se desenvolvia de forma linear – frequentemente as famílias e entidades permaneciam num “vai e vem” repetindo etapas para garantir a contratação.

O início do processo dava-se com a habilitação da Entidade Organizadora no Ministério das Cidades. As EO, que poderiam ser cooperativas habitacionais, associações ou entidades privadas sem fins lucrativos, deveriam reunir, organizar e apoiar as famílias no desenvolvimento de todo o projeto e obra, além de poder atuar como representantes temporárias dos beneficiários nos financiamentos.

Em paralelo, era necessário o empenho na busca de um terreno viável. Isso incluía tanto a possibilidade de negociação com órgãos públicos quanto uma busca por terrenos privados. Nesses casos cabia à entidade disputar pelo acesso à terra com agentes privados.

Rodrigues e Mineiro (2012) ressaltam a total ausência de uma política pública fundiária e uma renúncia do Poder Público a um de seus principais papéis, ao deixar para o mercado a responsabilidade de regular onde e como seria a produção habitacional. Como o valor da terra faz parte do investimento total do empreendimento, restavam às entidades os terrenos mais baratos, ou seja, aqueles que “sobram” no mercado, geralmente localizados nas

111 periferias ou em áreas com problemas muito específicos, como questões ambientais que demandam soluções bastante complexas.

Com a escolha do terreno, era possível solicitar a Compra Antecipada, modalidade na qual se permitia a aquisição de terreno e pagamento de assessoria para elaboração do projeto, mesmo antes de sua aprovação. No entanto, antes da assinatura do contrato exigia-se o estudo de viabilidade do empreendimento, cujo custo era pago pelas famílias que já estavam acompanhando o trabalho da EO, ou ainda o serviço poderia ser oferecido como contrapartida pela assessoria, que apostava na contratação futura do empreendimento.

Esse processo todo poderia ser repetido inúmeras vezes até que se encontrasse um terreno adequado, o que não acontecia de forma rápida. Muitas vezes apenas a negociação do terreno poderia levar anos, trazendo desgaste aos envolvidos²⁸. Nesse período, era provável que a demanda já tivesse sido recomposta inúmeras vezes, tanto em função da adesão quanto em função da renda, que por mudanças poderia ter ultrapassado o limite estabelecido pelo programa. Ainda era possível que a assessoria técnica ou outros profissionais contratados estivessem desgastados com revisões projetuais, ou mesmo os responsáveis pelo trabalho social poderiam ter passado por dificuldades de mobilização devido à grande rotatividade do grupo (CAMARGO, 2016).

Definido o terreno, o processo passava pela seleção preliminar da CEF, que avaliava a habilitação da EO no Ministério das Cidades, o estudo de viabilidade, a viabilidade financeira, o atendimento do local por redes de infraestrutura e a organização preliminar do grupo de beneficiários, que contava com um Plano de Mobilização Social para contratações em duas fases, ou um Plano de Trabalho Social para contratação em uma fase. Importa ressaltar que a aprovação da Caixa não garantia a contratação, pois ainda era necessário que o Ministério das Cidades e o governo federal garantissem os recursos necessários para o FDS. Tendo todas essas etapas asseguradas, então seria possível partir para a assinatura do contrato.

De alguma maneira, chegar nesse estágio já é uma imensa vitória para essas centenas de famílias. Entretanto, dadas as características dos terrenos onde são construídos esses conjuntos (muitas vezes reféns de problemas fundiários, presença de APP ou grandes movimentações de terra

28 Não obstante, o programa levou a um aquecimento do mercado imobiliário, possibilitando a especulação e elevando o valor da terra. Como o preço do terreno estava incluso no contrato, muitos proprietários, sabendo do potencial construtivo de seus imóveis, aumentavam seu valor de venda, aproveitando-se da maior busca por terra naquele momento. Além disso, a própria contratação do empreendimento também trazia um consequente aumento do preço dos terrenos em relação ao seu entorno.

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por conta da topografia acentuada, ocupação dos limites da matrícula por assentamentos irregulares vizinhos, entre outras) a fase de aprovação do projeto legal pode ser bastante complicada e demorada, e deve ser continuamente compatibilizada com o regime de construção (administração direta com ou sem mutirão, ou empreitada global com construtora que queira ingressar nesse nicho de mercado do segmento popular). (CASTRO, 2018, p.127, grifo da autora)

Apesar da “vitória”, a assinatura do contrato era apenas um passo de um intenso processo que teria várias etapas pela frente. Ainda era necessário organizar a lista definitiva dos beneficiários, os quais deveriam estar inscritos no CadÚnico, comprovando sua renda e vulnerabilidade; aprovar projetos, orçamentos, constituir a CAO – Comissão de Acompanhamento de Obras, com competência de coordenar as obras, e a CRE – Comissão de Representantes do Empreendimento, com responsabilidade de gerenciar os recursos do FDS, ambas compostas por futuros beneficiários. A depender da assessoria e do perfil da EO, ainda era necessário organizar os grupos diversos em procedimentos participativos.

A fase de licenciamento e aprovação de projetos também poderia trazer dificuldades, incorrendo na necessidade de prorrogação de prazos, e na ocorrência de negociações com órgãos públicos para superar os obstáculos.

Tempo de análise e “vai-e-vem” de pendências no projeto; manobras via gabinete de Prefeito ou através de vereadores para alterações em leis de zoneamento; mudanças no potencial construtivo ou outras restrições que vão corresponder à área objeto do projeto serão constantes e irão compor o conteúdo de um conjunto de outras disputas que vão enredar esta etapa do processo. (CAMARGO, 2016, p.135)

Tendo esta etapa sido superada, finalmente era iniciada a obra, estágio em que alguns atrasos também poderiam ocorrer, como problemas construtivos, com mão de obra, problemas financeiros como atraso de pagamento de parcelas, entre outros. Camargo (2018) observa que o próprio processo que envolve a autogestão também poderia aumentar o tempo de obra, tomando em conta que os processos decisórios – reuniões em comissões e assembleias – levavam mais tempo por envolver a totalidade e diversidade dos futuros moradores. Por outro lado, obtinha-se como ganho um maior controle social sobre os recursos e a garantia de melhores desempenhos. Já nos casos de empreitada global, poderiam acontecer alguns embates com a construtora, também causando atrasos no tempo de obra. Na tentativa de se adequarem ao orçamento mesmo com mudanças de preços ao longo do processo, as construtoras poderiam pressionar as entidades para reduzir a qualidade dos materiais de acabamento ou ainda suprimir itens, casos em que era importante a articulação da EO e os olhos atentos dos assessores técnicos para evitar tais situações.

113 Por fim, finalizada a obra, restava o encerramento dos contratos, e a lida com procedimentos burocráticos para legalização do empreendimento e transferência das unidades para os beneficiários. Essa etapa envolvia processos que poderiam levar anos, como a emissão de Laudo de Bombeiros, Certidão Negativa de Débitos com a Receita Federal, Certidão de Conclusão da Obras e habite-se da construção junto à prefeitura, Certidão Negativa de Débitos do INSS, Averbação e Registro das construções em cartório.

Somente após superadas todas essas questões é que as famílias poderiam finalmente receber as chaves de suas novas moradias. Em suma, o processo de tornar realidade um empreendimento pelo Entidades era custoso e desgastante, envolvendo persistência das EO e famílias envolvidas.