Processo de Planejamento e tomadas de decisão

Conforme citado anteriormente, há uma segmentação entre as etapas que compõem o fluxo de uma obra pública, havendo uma fragmentação entre as atividades de projeto e planejamento preliminar e as de execução e montagem da obra, sendo esta atribuída, sobretudo às exigências das leis que tratam do assunto.

A lei federal 8.666/93, em seu Art. 7º, §2º, estabelece que as obras e serviços somente poderão ser licitados quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente, o que implica na elaboração do projeto da edificação sem a participação ou consulta de quem vai executá-la.

A mesma lei, em seu Art.9, I e II, veda a participação do autor ou empresa responsável pela elaboração do projeto básico ou executivo na licitação da obra,

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permitindo sua participação somente na condição de consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, exclusivamente a serviço da administração pública. Há, porém, a possibilidade de a contratação da obra envolver a contratação do projeto executivo como encargo do contratado, o que não contempla a fase de concepção do empreendimento.

Dentro da mesma problemática, a lei 12.462/2011, que introduz o Regime diferenciado de Contratação – RDC, traz em Art. 9º, §1º o conceito da contratação integrada, definido como a “elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para entrega final do objeto”. Porém a mesma lei estabelece a existência prévia do anteprojeto de engenharia, que concebe o objeto e define seus requisitos e sua estética, o que acaba por manter a situação de fragmentação entre concepção e execução, assim como na lei 8.666/93.

Para Fabrício (2002), as decisões relativas à montagem estratégica de um empreendimento público são tomadas pela entidade contratante e por equipes internas de projeto, sendo, muitas vezes, influenciadas por pressões e critérios políticos, e ainda caracterizadas pela definição do programa funcional de forma pouco sistemática.

Já Castro (2013) aponta como característica marcante do processo de planejamento de obras públicas a situação majoritária da falta de quadro técnico suficiente para atender às demandas de projeto e planejamento, sendo bastante frequente a contratação dos projetos técnicos por meio de processo licitatório próprio, anterior à licitação das obras. Porém, vale destacar que mesmo quando a concepção estética da edificação fica a cargo de um terceiro, cabe à entidade pública definir as diretrizes e os requisitos a serem atendidos pelo objeto contratado, sendo que essas determinações devem estar devidamente dispostas nos instrumentos que compõem o processo licitatório.

Conforme Castro (2013), é responsabilidade da instituição contratante, o fornecimento de subsídios técnicos, avaliação, gerenciamento, coordenação e fiscalização dos serviços, conferência de resultados e contratados relativos à prestação de serviços técnicos e obras por terceiros.

Segundo Andrade (2002), a Lei Complementar Nº101 de 2000, que trata da Responsabilidade fiscal, introduziu a obrigação de sempre buscar a eficiência e evitar o desperdício com o bem público aos administradores públicos, sendo que o planejamento é uma ferramenta capaz de reduzir os custos decorrentes de falhas.

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A autora também destaca que, apesar da importância atribuída ao planejamento, as práticas de construção pública permanecem assentadas na projetação baseada em fases estanques que utiliza uma variedade de formas de representação bidimensionais isoladas em cada fase de projeto, com diferentes níveis de detalhamento e constituem produtos diferentes. Esse processo fragmentado acarreta na existência de imprecisões e inconsistências que, em muitos casos, são identificadas apenas tardiamente, indicando a necessidade de questionamento da forma tradicional de projeto (ANDRADE, 2002).

A falta de conformidade entre os instrumentos regulatórios e seus conceitos relacionados à obra pública, necessária para a obtenção de uma uniformização de procedimentos adequada e das exigências a serem cumpridas pelos processos licitatórios, e a falta de aplicação integrada e consistente entre as leis, normas e regulamentos vigentes, são apontadas como entraves à qualidade da obra pública que carecem de solução (ANDRADE, 2002).

Sobreira et al. (2007) considera que o fato de importantes determinações técnicas e financeiras da Lei de licitações não serem observadas em processos de contratação pode estar atrelado ao caráter genérico de como elas estão estabelecidas no texto normativo, bem como pela falta de critério na ponderação de prioridade dos requisitos a serem atendidos.

Ely (2016) atenta para a necessidade de um olhar mais detalhado quanto às atividades do processo de gestão dos projetos, aos atores envolvidos, ao tempo de realização das atividades e aos recursos necessários para sua execução, a fim de que se tenha um conhecimento sobre o desenvolvimento do produto, serviço de engenharia ou obras públicas.

Segundo Camarão; Daniel (2016), “é na fase interna, no momento da definição do objeto que subsidiará o Edital de Licitação, que se cometem equívocos insanáveis que acabam por macular todo o procedimento”, o que evidencia a importância que deve ser atribuída a essa etapa.

Conforme Brasil (2014), o estudo de viabilidade deve ser constituído por estudo e desenho que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental e por relatório que contenha a descrição e avaliação da alternativa selecionada, suas características principais, critérios, índices, parâmetros, demandas a serem atendidas e pré-dimensionamento dos elementos da obra.

Diante do exposto, observa-se que as duas primeiras fases do processo de licitação, fase preliminar e fase interna, concentram as atividades de planejamento que terão maior

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influência no andamento das fases seguintes e no resultado da obra, com destaque para a fase preliminar – onde o objeto é concebido e seus aspectos e requisitos são determinados e as soluções quanto aos sistemas construtivos e métodos de execução começam a ser tomadas.

Destaca-se ainda que a segmentação entre as fases de projeto e de execução exige maior atenção e precisão nas decisões tomadas durante as fases que possuem influência direta na execução e no desempenho do objeto a ser edificado, sendo necessária a elaboração do programa de necessidades e do estudo de viabilidade com o máximo de atenção e a devida avaliação dos aspectos e requisitos que a obra deverá atender.