Processo decisório

O processo decisório, afirma Lindblom (1981), é algo bastante complexo, cujos limites são incertos, e para o qual não se pode determinar precisamente o início e o fim. Muitos autores diferentes já tentaram descrever o processo decisório, propondo modelos que garantiriam as melhores decisões em cada situação, mas esses modelos se mostraram muito menos efetivos do que se pretendia, e não serão examinados nesta tese. Apenas os modelos definidos por Allison e Zelikow (1999) e Stone (2002), por guardarem maior relação com o caso desenvolvido neste trabalho, serão trabalhados com maior profundidade.

Para Weber (1982), o processo decisório pode ser definido como um conjunto de processos (envolvendo estímulos ambientais, percepções, crenças, pensamentos, ações e interações) em um contexto organizacional que culminam em escolhas. Starling (2002) define a tomada de decisão como a seleção, a partir de diferentes alternativas, de um curso de ação. Para ele, o processo de tomada de decisão envolve quatro etapas:

a) Identificação do problema ou oportunidade: a tomada de decisão inicia-se com a definição de um problema a ser enfrentado (ou uma oportunidade a ser aproveitada) pelo(s) tomador(es) de decisão. Como esta questão diz respeito ao processo de montagem de agenda, será analisada com maior profundidade na subseção seguinte;

b) Reunião de fatos: significa, em primeiro lugar, definir os limites da decisão, o que significa verificar se as alternativas de ação são legais e aceitáveis pelas pessoas afetadas, se os recursos disponíveis são suficientes, se há tempo para realizar as atividades previstas, quais são os compromissos previamente assumidos e quais são as informações disponíveis. Além disso, é preciso definir o que acontecerá caso o problema enfrentado for resolvido;

c) Tomada da decisão propriamente dita: esta etapa envolve utilizar técnicas decisórias, como a análise de custo e benefício, as análises multivariadas, entre outras;

d) Implementação e avaliação da decisão: consistem em, respectivamente, colocar a decisão tomada em prática, e monitorá-la/acompanhá-la em termos de resultados obtidos, usualmente comparando-se-lhes com os previstos.

Para Howlett e Ramesh (2003), o processo de tomada de decisão não pode ser estudado simplesmente a partir das técnicas, pois envolve ganhos e perdas para atores políticos relevantes. De qualquer forma, o modelo racional de tomada de decisão merece um breve tratamento antes de entrar-se nos modelos de Allison e Zelikow (1999) e Stone (2002). Carley (apud HOWLETT; RAMESH, 2003) o sintetiza da seguinte maneira:

a) Estabelece-se uma meta de resolução de um problema;

b) Todas as estratégias alternativas para alcançar essa meta são exploradas e listadas;

c) Todas as consequências significativas de cada estratégia alternativa são previstas, bem como as probabilidades de que cada uma dessas consequências venha a se verificar; d) Por fim, seleciona-se a melhor solução, ou a de menor custo.

O modelo racional, afirmam esses autores, deve o adjetivo ao fato de que prescreve procedimentos para a tomada de decisão que, ao menos no plano teórico, conduzem à escolha dos meios mais eficientes possíveis de alcançar objetivos de política (HOWLETT; RAMESH, 2003). Como visto anteriormente, a crítica de Simon (1997) foi incisiva no sentido de minar as bases da confiança no modelo racional, e diversos outros foram criados para tentar esclarecer de que modo a tomada de decisão ocorre. Alguns foram bastante longe e mesmo negaram a racionalidade no processo decisório, como o modelo do garbage can de Cohen, March e Olsen, o qual se aborda aqui por ser o que Kingdon utilizou para descrever o processo decisório após a montagem da agenda em seu trabalho. Antes, é preciso constatar que o modelo racional ainda possui vitalidade: para Andrews (2007), a tomada de decisão em políticas públicas deveria ser racional, mas algumas vezes não é; para este autor, a análise do processo decisório continua sendo racional, mas o processo propriamente dito deve ser qualificado como razoável.

Birkland (2005) identifica três fluxos ou elementos no modelo: os participantes, os problemas e as soluções, podendo existir tanto “problemas em busca de soluções” quanto o contrário; os participantes não necessariamente estão formalmente inseridos no processo decisório – podem ser indivíduos que simplesmente aproveitam uma oportunidade para apresentar suas ideias e soluções para o problema que esteja sendo discutido. Para Howlett e Ramesh (2003), o modelo do garbage can pressupõe uma visão muito mais limitada dos atores envolvidos no processo decisório, que não tem as noções de intencionalidade, a capacidade de previsão e a compreensão dos problemas que o modelo racional exige. As decisões ocorrem no que Cohen, March e Olsen definem como “anarquias organizadas”, isto

é, em organizações em que os participantes e integrantes gozam de razoável grau de autonomia, ainda que sejam normatizadas e regulamentadas, e possuem seus próprios interesses (BIRKLAND, 2005). Na visão dos seus proponentes as oportunidades de decisão são comparáveis a “latas de lixo” (garbage cans) em que diferentes problemas e soluções são atirados pelos diferentes participantes de tomadas de decisão; os atores definem metas e objetivos e escolhem meios para alcançá-los à medida que avançam num processo decisório contingente e imprevisível, dispondo de espaço para a criatividade, para o acaso e para a escolha de meios alternativos para influenciar os resultados (HOWLETT; RAMESH, 2003). Não há identificações de problemas e consequentemente a definição de soluções para os mesmos; em vez disso, o modelo trabalha com a ideia de que muitas soluções já existem, cabendo aos participantes do processo decisório levá-las em frente (BIRKLAND, 2005).

Uma análise mais completa dos modelos de tomada de decisão é feita por Allison e Zelikow (1999). Estes autores reconhecem a existência de três modelos, quais sejam, o do ator racional (modelo I), o do comportamento organizacional (II) e o da política organizacional (III), que serão vistos a seguir para que, em momento posterior, seja possível analisar a decisão da cobrança à luz de tais modelos.

O modelo do ator racional assume que o comportamento dos atores envolvidos em qualquer situação que envolva a tomada de decisão reflete propósitos ou intenções, sendo as ações definidas como soluções calculadas para problemas estratégicos, racionalmente escolhidas de acordo com os objetivos do ator; essas escolhas são feitas por meio da análise de um conjunto de alternativas que produzirão consequências ou resultados de acordo com os objetivos propostos, e o critério de seleção é simples: a alternativa que apresentar os melhores resultados de acordo com a função de payoff do tomador de decisão é a preferida. A racionalidade, assim, é uma escolha maximizadora de valor e consistente dentro de determinadas restrições (ALLISON; ZELIKOW, 1999). A racionalidade, afirmam os autores, refere-se à consistência entre metas e objetivos relativos a uma determinada ação, e na aplicação de princípios para a seleção de uma alternativa ótima, ou seja, a uma escolha maximizadora de valor dentro de determinadas restrições. O modelo envolve quatro elementos centrais:

a) Metas e objetivos: os interesses e valores do tomador de decisão são traduzidos em uma função de payoff, utilidade ou preferências que representa a desejabilidade ou utilidade de conjuntos alternativos de consequências. O ator deve ser capaz de produzir um ranking de

suas preferências em relação a essas consequências que podem resultar de ações particulares;

b) Alternativas: em cada situação de decisão, diferentes conjuntos de alternativas são apresentados ao ator, que deve ser capaz de escolher entre elas;

c) Consequências: a cada alternativa se associam diferentes consequências ou resultados da escolha feita, que devem ser estimados da maneira mais precisa possível;

d) Escolha: o ator racional simplesmente seleciona a alternativas cujas consequências são as mais elevadas em sua função de payoff, selecionando-se a alternativa que apresente o valor líquido mais elevado (ALLISON; ZELIKOW, 1999).

Em síntese, o modelo envolve definir objetivos, listar todas as opções disponíveis para atingi-los, avaliar o grau em que cada uma das opções contribui para alcançar os objetivos e escolher a melhor (BENDOR; HAMMOND, 1992). O modelo do ator racional pressupõe que, mesmo que o processo decisório envolva um grupo, este se comportará como se fosse um só indivíduo, um aspecto em que Allison e Zelikow (1999) são categóricos em afirmar no seu tratamento, porque essa hipótese facilita o tratamento do processo decisório racional – o problema de considerar diferentes agentes está no fato de que nem todos agirão da mesma maneira racional.

O modelo do comportamento organizacional foi desenvolvido para lidar com a perspectiva de múltiplos participantes, individuais ou organizacionais, cada qual com sua própria vida, com suas próprias responsabilidades e procedimentos, objetivos, culturas, missões, parcelas de poder e capacidades (ALLISON; ZELIKOW, 1999). Ao adaptar o modelo para o processo decisório dos governos, os autores reconhecem que este é formado por diferentes organizações, cada uma com responsabilidades definidas em termos das atividades que desempenham. Regras especificamente definidas restringem e moldam a forma pela qual essas organizações podem se comportar (BENDOR; HAMMOND, 1992), além de coordenarem as atividades dos diferentes indivíduos que as compõem (ALLISON; ZELIKOW, 1999). Além disso, esses múltiplos participantes buscam o que March e Simon (apud ALLISON; ZELIKOW, 1999) chamam de “lógica da apropriação”: as ações são empreendidas se forem vistas como “apropriadas” em termos de experiências, papéis, conhecimento especializado, intuição. Aliás, Bendor e Hammond (1992) apontam o quanto a formulação do modelo do comportamento organizacional deve aos trabalhos de Simon, especialmente no que diz respeito à racionalidade limitada do ator. Allison e Zelikow (1999)

observam que as organizações definem quais serão as ações de seus membros, restringem a racionalidade dos atores individuais que as compõem, estruturam-se de formas peculiares e se relacionam de diferentes maneiras com seu ambiente, além de estabelecerem formas próprias de se relacionar umas com as outras.

De acordo com o modelo do comportamento organizacional, as decisões do governo são basicamente outputs organizacionais, sua capacidade de ação é determinada pelos ativos e recursos das organizações (que, por sua vez, estruturam e definem a capacidade de líderes organizacionais em termos de decisões); além disso, é preciso dividir a decisão por uma multiplicidade de organizações distintas (cada qual com sua própria missão, capacidades, crenças, valores e cultura), o que impõe uma série de questões a respeito da coordenação e do controle das responsabilidades e do poder descentralizados nas organizações e, por fim, é preciso considerar a dimensão temporal da decisão: se um governo age no tempo t, é porque cada uma das organizações que ele mobilizou a partir de sua decisão de agir realizou suas atividades, no mínimo, no momento t – 1 (ALLISON; ZELIKOW, 1999).

O modelo do comportamento organizacional se fundamenta em uma série de proposições, a saber:

a) As capacidades organizacionais existentes influenciam as escolhas do governo;

b) As prioridades organizacionais modelam a implementação das decisões por parte das organizações, pois estas tendem a enfatizar os objetivos mais congruentes com suas capacidades e valores;

c) A implementação das decisões reflete rotinas previamente estabelecidas;

d) Líderes governamentais negligenciam cálculos de possibilidade administrativa por sua conta e risco, ou seja, eles precisam verificar quais são as possibilidades das organizações de realizarem as atividades desejadas antes de qualquer ação;

e) Por conta da multiplicidade de organizações envolvidas, as decisões possuem flexibilidade limitada, favorecendo, dessa forma, as mudanças incrementais;

f) Existem unidades de planejamento de longo prazo ao longo do governo, e essas organizações produzem planos e programas que devem ser considerados em qualquer decisão de política;

g) Existe um tipo de “imperialismo organizacional”, ou seja, as organizações, em busca de sua autonomia, buscam aumentar seus orçamentos, staff e área de atuação – se necessário, às custas umas das outras;

h) As organizações possuem diretrizes e rotinas que não são afetadas pelas mudanças dirigidas, o que pode dificultar a tarefa dos líderes políticos em termos de obtenção de resultados organizacionais.

Já o modelo da política governamental vê as ações como o produto de barganhas entre os participantes, de acordo com suas preferências, em que a escolha racional é colocada em segundo plano devido à existência de critérios políticos; os líderes organizacionais neste modelo são considerados jogadores individuais no jogo da política - diferentemente do modelo II, que considera que líderes operam de maneira monolítica (ALLISON; ZELIKOW, 1999). Cada um desses jogadores focaliza diversos problemas simultaneamente e obedece a diferentes concepções de metas nacionais, organizacionais e pessoais, e tomam decisões de maneira política, em vez de seguirem o racionalismo do modelo I; por fim, deve-se destacar que os tomadores de decisão, neste modelo, são tanto líderes políticos quanto organizacionais (referindo-se, aqui, a organizações chave dentro do governo), e a composição dos tomadores de decisão varia de acordo com as organizações centrais para cada tipo de problema – além disso, outros atores podem ser incorporados nos processos decisórios, atores estes que provem não apenas de organizações governamentais ou lideranças políticas, mas também do público, das ONGs e dos meios de comunicação (ALLISON; ZELIKOW, 1999).

O modelo assume a existência de múltiplos atores, e as regras existentes de decisão são instrumentais para a produção de resultados; além disso, coloca-se a questão da agenda de política (bem como a forma pela qual questões são inseridas, ou não, dentro de tal agenda) como um aspecto central para a compreensão do processo decisório. Para compreender como uma determinada decisão governamental foi tomada, Allison e Zelikow (1999) propõem que se estude os jogos políticos (e seus participantes), as coalizões, barganhas e compromissos feitos, e admitir a existência de alguma confusão no processo; comumente, as decisões tomadas por esse conjunto de jogadores são diferentes daquelas que eles tomariam individualmente, e as preferências individuais determinam e explicam muito pouco a decisão final tomada. Bendor e Hammond (1992), analisando estes aspectos, concluem que o modelo se embasa numa “política burocrática”, em que se precisa trabalhar não apenas com barganhas políticas, mas também com hierarquias. O poder político e a posição ocupada pelos vários atores no processo decisório também são essenciais para que se possa chegar a uma ação

(ALLISON; ZELIKOW, 1999), resolvendo desta forma o problema da hierarquia colocado por Bendor e Hammond (1992).

Os principais elementos do modelo são:

a) A ação do governo é um resultante da política: as decisões tomadas não são exatamente soluções para os problemas, mas sim o resultado de compromissos, conflitos e confusões entre atores governamentais que possuem interesses e influências diferentes, que barganham entre si;

b) As ações governamentais podem ser descritas como uma colagem de decisões relativamente independentes e de ações de indivíduos e grupos em diferentes jogos;

c) Para compreender o processo decisório, é preciso definir quem joga, quais são os fatores que determinam suas percepções, preferências e posições a respeito do assunto que se está decidindo, o que determina o impacto de cada participante no resultado final, e como o jogo político combina as posições, a influência e as movimentações de cada ator na produção das decisões e ações governamentais – ou seja, como o jogo se processa, definido em termos de canais de ação disponíveis para os jogadores, regras e ações como resultantes políticas;

d) Como as decisões do governo resultam desses jogos, as preferências e posicionamentos dos jogadores, os canais de ação utilizados e a composição dos atores envolvidos são fundamentais para a obtenção de resultados. Como um corolário lógico desses elementos, é possível afirmar que nem todas as ações governamentais derivam de intenções;

e) Os participantes no processo decisório se dividem entre “chefes” e “índios”, isto é, entre os principais líderes que tratam da questão sobre a qual se está decidindo, e o pessoal subalterno que trabalha nas organizações por eles comandadas. Cada grupo possui demandas distintas em termos de ação;

f) Existem problemas relacionados ao fato de que a posição ocupada pelo jogador influencia a forma pela qual ele participa do processo decisório, como expectativas mal formuladas, má comunicação, reticência e hesitação em tomar determinados cursos de ação, entre outros. Outro fator que contribui para esses problemas reside no fato de que cada jogador participa de diversos jogos ao mesmo tempo, contribuindo para a reticência e a hesitação; g) As formas pelas quais os burocratas de carreira, os comissionados e os “penetras”

Outra tipologia que pode ser útil para a compreensão do processo de tomada de decisão é fornecida por Deborah Stone (2002). A autora parte da crítica ao processo de decisão racional, que, em sua visão, além de não se aplicar a questões políticas, pode ser considerado como um “sonho impossível”. Dessa maneira, ela define um modelo de tomada de decisão racional para contrapô-lo àquele que melhor se aplicaria às políticas públicas. O poder no processo decisório, de acordo com Stone, relaciona-se com a definição de quem participa neste processo, conduzindo a três estratégias de ação: modificação na composição do grupo responsável pela tomada de decisão, modificação no número de participantes desse grupo e mudança do locus de decisão em termos de governos federal, estadual e local (STONE, 2002).

Em seu estudo do processo decisório nas políticas públicas, Stone (2002) distingue entre duas categorias de pensamento, o mercado (que ela identifica com um sistema social no qual os indivíduos buscam seu próprio bem-estar por meio de trocas mutuamente benéficas) e a

polis (que pode ser sintetizada basicamente como uma comunidade política e cultural de

grupos em que, além de interesses particulares, existe um interesse público, problemas comuns, cooperação e lealdade). A forma de pensamento típica do modelo de mercado pode ser aplicada em outras situações, como a votação, o comportamento do legislativo, entre outras; entretanto, o autor observa que, se o governo quiser agir como um ator racional, ele jamais será muito eficiente como tal. Dessa maneira, é preciso buscar um modelo alternativo, que é o da comunidade política ou da polis. A comunidade política é “[...] um grupo de pessoas que vivem sob as mesmas regras políticas e estrutura de governança, e partilham do

status de cidadãos.” (STONE, 2002, p. 19). Esse conceito, para a autora, deve ser distinguido

de uma comunidade cultural, que consiste em um grupo de pessoas que compartilham uma cultura e possuem uma identidade derivada de linguagem, história e tradições comuns; em muitas nações, uma mesma comunidade política envolve muitas comunidades culturais distintas. As políticas precisam integrá-las sem que se percam suas características próprias (STONE, 2002); por exemplo, a gestão de recursos hídricos no vale do Itajaí precisa lidar com a existência de uma reserva indígena, e as políticas para a bacia precisam considerar a preservação dos modos de vida próprios dessa comunidade cultural.

As características fundamentais do modelo da polis como concepção de sociedade são: a comunidade é a unidade básica de análise; as ações humanas são motivadas tanto pelo interesse público quanto pelo interesse próprio – e a principal fonte de conflitos na polis dá-se pelo choque entre os interesses próprios e o público; as ideias e preferências das pessoas não são geradas individualmente, pois sofrem influências do exterior; a atividade coletiva abrange

tanto cooperação quanto competição; os critérios individuais de tomada de decisão envolvem lealdade a pessoas, locais, produtos e organizações, a maximização do interesse próprio e a promoção do interesse público; as ações sociais são construídas não a partir dos indivíduos, mas de grupos e organizações; a informação disponível é ambígua, baseada em interpretações, manipulada estrategicamente e incompleta; a fonte de mudanças é dada por ideias, persuasão, alianças, e pela busca de poder, de bem-estar pessoal e do interesse público (STONE, 2002).

A partir dessas categorias, a autora reconhece dois extremos no processo decisório, o modelo racional-analítico e o da polis, cujas características são apresentadas no quadro 3:

Quadro 3- Comparação entre os modelos de decisão racional-analítico e da polis

DIMENSÃO RACIONAL-ANALÍTICO POLIS

Definição de metas e objetivos Devem ser explícitos e precisos Podem ser ambíguos e mesmo mantidos em segredo Estabilidade de metas e

objetivos

Deve-se iniciar e terminar o processo com o mesmo objetivo

Objetivos podem ser mudados à medida que a situação exigir Alternativas a considerar O máximo possível

Pode-se desprezar algumas, privilegiar a favorita e ignorar as

demais Tratamento das alternativas As alternativas devem ser definidas

como cursos distintos de ação As alternativas podem ser mescladas Forma de seleção da alternativa

Avaliação de custos e benefícios, do modo mais preciso e completo

possível

Seleção das consequências de ação cujos custos e benefícios façam a

alternativa “parecer a melhor” Critério da seleção da alternativa