5.3 O FINANCIAMENTO EXTERNO
5.3.2 Processo decisório no Financiamento Externo
O ponto de partida para que se compreenda o processo decisório e, por conseguinte, a formação das estratégias de Financiamento Externo na UFRGS é perceber que o fluxo de decisões e ações se dá de baixo para cima na estrutura organizacional. Ou seja, parte do
120 Documento de direcionamento estratégico máximo da Universidade, atualmente com vigência de 2016 a
núcleo operacional, a partir de decisões de julgamento profissional, e direciona-se à cúpula estratégica para deliberação final em escolha coletiva do CONSUN. Outro ponto de destaque é que, conforme apresentado no tópico anterior, o recurso externo é obtido pela execução de um conjunto de projetos, ao contrário do Financiamento Orçamentário, no qual as receitas estão previstas em uma única peça (LOA), seguindo o princípio orçamentário da unicidade (GIACOMONI, 2017). Nesse contexto a colocação de Mintzberg (2017) faz sentido, uma vez que, segundo ele, nas burocracias profissionais, geralmente as estratégias são representadas pelo cumulativo dos projetos ou das iniciativas individuais que seus membros tiverem condições de convencer sua implementação. Além do mais, segundo o autor, nesse tipo de configuração estrutural, é comum verificar fluxos reversos de decisões, definindo-as por vezes como “pirâmides investidas”.
Em entrevista realizada com um coordenador de projetos, o participante foi indagado sobre a origem da decisão ou intenção de celebrar projetos que visem à arrecadação externa, respondendo o seguinte:
Partem de algumas fontes, primeiro da busca individual de cada professor, de ficar catando editais, catando empresas com editais abertos, parceiros. Às vezes os editais têm linhas especificas e às vezes são livres, mas a iniciativa, via de regra, parte de intenção individual, de contatos pessoais de cada coordenador ou cada professor pesquisador (Docente 2, grifo nosso).
Complementarmente, o Docente 1 foi questionado se havia deliberações ou algum planejamento formal da Universidade ou de instâncias superiores orientando à captação de recursos externos. A resposta dada foi que há sim uma sinalização da Reitoria e da PROPLAN, entretanto, trata-se de incentivos e orientações genéricas sobre a importância de captação de recursos, geralmente manifestadas em reuniões ou conversas informais, nada sistematizado (Docente 1). Dessa forma, considerando que o Financiamento Externo é representado pela execução de um conjunto de projetos que partem de intenções individuais na ausência de um direcionamento global comum121, em âmbito organizacional, o Financiamento Externo pode ser expresso pelo conceito de “estratégias desconexas”. Segundo Mintzberg e Waters (1985), elas são identificadas quando atores frouxamente acoplados ao restante da organização produzem padrões a partir de ações próprias, que podem surgir na ausência ou em contradição a intenções centrais comuns (estratégias
121 Essa afirmação decorre da dificuldade de especificar e deliberar minuciosamente ações globais que sirvam
para orientar da mesma forma as atividades de todas as unidades acadêmicas do núcleo operacional. As orientações que existem nos instrumentos de planejamento da Universidade são absolutamente genéricas, sendo que alguns atores muitas vezes são tem conhecimento ou interesse por elas .
organizacionais). Esse tipo de estratégia tem um caráter emergente em nível organizacional, podendo ser deliberadas ou não pelos atores.
Para que se possa compreender toda dinâmica do processo decisório na celebração dos projetos de Financiamento Externo e, por conseguinte, como se formam suas estratégias, a Figura 5 representa o fluxo de decisões e a tramitação dessas propostas.
Figura 5 – Fluxo de Decisões e Ações nos Instrumento de Cooperação Fonte: Elaborado pelo Autor a partir de Informação Documental122
122 Documentos da Pró-reitoria de Planejamento e Administração – mapa de fluxo dos projetos tramitados via
Como se pôde observar, a celebração dos instrumentos de cooperação depende da aprovação de diversas instâncias da Universidade, que irão se manifestar cada qual em sua área de competência. O início da tramitação dos projetos depende de provocação do seu coordenador, pessoa responsável pelo cumprimento do objeto em questão e pela alocação das despesas a serem efetuadas conforme necessidade técnica. Com exceção dos projetos de pós-graduação lato sensu, atualmente todos são incluídos no Sistema de Interações Acadêmicas (SIA). O SIA é uma ferramenta criada em 2015 que possibilita a carga de documentos e sua devida tramitação pelas instâncias competentes. Antigamente esse fluxo se dava por processo físico, gradualmente substituído pela implementação desse sistema. Assim, nota-se que a celebração dos instrumentos de cooperação é alvo de apreciação de instâncias administrativas do núcleo operacional, da linha intermediária, das assessorias de apoio, da tecnoestrutura e da cúpula estratégica. Dessa forma, coexistem, nesse processo, decisões de julgamento profissional, de escolha coletiva 123 e de determinação administrativa124, corroborando a proposição de Hardy et al. (1983).
De forma a oferecer uma compreensão mais abrangente do fluxo de decisões e ações no processo de Financiamento Externo, a seguir são detalhadas suas etapas e feitos alguns comentários relevantes em consonância com o referencial teórico.
1) Ao identificar uma possibilidade de captação de recurso externo, a partir de julgamento profissional, o coordenador propõe a celebração de um instrumento de cooperação para formalizar a execução de um projeto por meio do qual os recursos serão captados. Conforme visto, esses projetos geralmente envolvem a prestação de serviços ou execução de atividades vinculadas ao ensino, à pesquisa ou à extensão, nas variadas áreas de conhecimento. A partir disso, o coordenador reúne a documentação necessária, que inclui uma minuta do instrumento legal identificando os partícipes; um plano de trabalho detalhando os objetivos e as
123 É relevante ressaltar o número de instâncias de decisão coletiva pelas quais cada proposta tramita, no total
são cinco: plenário do departamento acadêmico da respectiva unidade (que não consta na Figura 5, pois no SIA é incluída apenas sua ata de aprovação); comissão de pesquisa ou de extensão (COMPESQ ou COMEXT); Conselho da Unidade; Comissão de Interação Universidade-Sociedade (CIUS); e Conselho Universitário. Além disso, cumpre salientar que, conforme Hardy e Fachin (2000), nas instâncias de decisão coletiva o conflito é mais visível e tem maior predisposição a emergir, entretanto pode variar de acordo com sua composição.
124 Também são numerosas as instâncias nas quais as decisões ocorrem em nível de determinação
administrativa, em que o processo decisório prevalecente é o analítico-racional, consoante Hardy e Fachin (2000). Excluídas as decisões coletivas e a propositura inicial, que é de julgamento profissional, todas as outras instâncias deliberam por determinação administrativa.
atividades a serem realizadas para alcançá-los; um plano de aplicação financeira indicando a alocação dos recursos; e outros documentos previstos em normativas específicas125. Essa documentação é então inserida no Sistema de Interações Acadêmicas e disparada para tramitação nas instâncias competentes. Nota-se que, ao submeter um projeto, a pretensão de sua coordenação é que ele seja aprovado tal como proposto, ou seja, essa é sua estratégia pretendida na definição de Mintzberg (2006).
2) No núcleo operacional, primeiramente a proposta é submetida à comissão de pesquisa ou comissão de extensão da unidade acadêmica propositora126. Aqui se evidencia a primeira instância de decisão coletiva, que, conforme normativa, deverá avaliar seu mérito e sua adequação financeira127. Há também a necessidade de aprovação pelo respectivo departamento acadêmico da unidade, não obstante não há essa tramitação no Sistema de Interações Acadêmicas, devendo apenas ser anexada a ata do plenário no qual se deliberou sobre o projeto.
3) Posteriormente à manifestação da comissão competente, a proposta é apreciada pelo conselho superior da unidade acadêmica, que deliberará também por decisão coletiva, sendo essa a instância máxima em nível de núcleo operacional. 4) Estando aprovada na unidade acadêmica – núcleo operacional –, a proposta é
então disparada simultaneamente a diversos órgãos da administração central, ambos classificados como assessorias de apoio. Cada órgão avaliará a proposta segundo suas competências, competindo-lhes fazer diligências por determinação administrativa sempre que forem verificadas inconsistências quanto ao atendimento a normativas, regramentos ou legislações competentes. Atendidas a todas diligências, a proposta é aprovada. Nessa etapa é importante ressaltar que as diligências não têm o intuito de rejeitar a celebração do projeto tampouco causar sua obstrução, mas sim garantir sua celeridade formal. Dessa forma, o
125 Dentre os quais, um termo de compromisso e responsabilidade, declaração da equipe executora,
designação de um fiscal, mensuração da contrapartida econômica da Universidade, entre outros.
126 Quando o projeto não se origina em alguma unidade acadêmica (raros são esses casos), a análise inicial é
realizada nos órgãos ou unidades regionais que detêm a vinculação dos servidores, lotação dos laboratórios ou dos setores envolvidos na interação acadêmica (UFRGS, 2011).
127 A Decisão CONSUN nº 193/2011 orienta que o mérito dos projetos deverá ser julgado na unidade
propositora, não obstante, na prática isso não parece ser feito, ou ao menos explicitado. É o que a análise dos dados e a observação participante do Autor indicam.
modelo decisório prevalecente é o analítico-racional, que, conforme Hardy e Fachin (2000), é definido pelo uso de critérios impessoais em que as decisões são tomadas em observação a regras e regulamentos.
5) Estando devidamente aprovada por todas instâncias da administração central, a proposta, juntamente com todos pareceres e manifestações anteriores, é encaminhada à Auditoria Interna, que avaliará a adequação normativa e, posteriormente, à Procuradoria Geral, que apreciará o projeto quanto aos aspectos jurídicos. Nessa etapa também se verifica o mesmo modelo decisório da etapa anterior – analítico-racional.
6) Aprovada em todas as etapas anteriores, a proposta vai para manifestação da Comissão de Interação Universidade-Sociedade (CIUS), composta por três docentes, um técnico-administrativo e um aluno. A Comissão emitirá um parecer de concordância ou não sobre a celebração do instrumento, nesse parecer somente constam dados gerais sobre o projeto proposto, tais como identificação dos partícipes, valor e vigência. Após aprovação da CIUS, a proposta de projeto vai para deliberação final do CONSUN128. A votação se dá em cima do parecer da CIUS. Ou seja, a opção é aprovar ou reprovar sua recomendação. Cumpre-se ressaltar que os dados fornecidos aos conselheiros sobre os projetos em votação são mínimos: só se tem acesso ao que consta no parecer daquela Comissão. Além disso, em cada sessão há diversas deliberações, sujeitando o processo a uma sobrecarga. Não obstante, individualmente ou em grupo, os conselheiros podem pedir vista aos autos dos projetos, emitindo um parecer que será discutido na sessão seguinte. Conforme será detalhado no tópico 5.3.4, esse é um recurso político que pode ser utilizado tanto para fugir da superficialidade nas decisões quanto para tentar influenciar os acontecimentos. Geralmente é dessa forma que o modelo decisório prevalecente no CONSUN – “lata de lixo” –, pode ser confundido com o modelo político, caracterizando o conflito na definição de Mintzberg (1985).
128 As interações acadêmicas de pequeno porte (até R$ 475.000,00), reguladas por contrato, poderão ser
aprovadas pelos conselhos das unidades acadêmicas ou nos órgãos definidos na estrutura da Universidade, dispensando aprovação da CIUS e do CONSUN (UFRGS, 2011). Esses são os casos, via de regra, dos cursos de especialização e dos projetos arrecadatórios.
7) Aprovado pelo CONSUN, o instrumento de cooperação é assinado pelo Reitor e pelos representantes legais dos partícipes envolvidos, estando apto o projeto para execução.
A partir do momento em que o projeto entra em execução, o CONSUN não tem mais ingerência sobre ele, competindo às assessorias de apoio, vinculadas à administração central, fazer o devido acompanhamento segundo suas competências. Visto isso, de forma a fornecer uma visão mais abrangente sobre a formação das estratégias de Financiamento Externo da Universidade, a seguir serão apresentadas e analisadas algumas concepções sobre esse processo, seguindo a proposição de Velloso e Marques (2005).