Processo Demarcatório no Brasil

que estão muito mais perto (por vezes, conturbadas) da sede de outros municípios e cuja população, naturalmente, busca saúde e educação no município vizinho. O estabelecimento de “Estatutos de Fronteiras” possibilitaria que estes casos possam ser tratados sem a necessidade de alteração da linha de limite.

Essa preocupação já era demonstrada na primeira Constituição Republicana de 1981:

A primeira constituição republicana de 1981, já expunha em seu texto preocupações quanto as pendências de limites herdadas da monarquia. Em seu item 10 do Artigo 34 dizia o seguinte: “resolver definitivamente sobre os limites dos Estados entre si, os do Distrito Federal e os do território nacional com as nações limítrofes” (Silva e Freire, 2009, pag. 1085, grifo nosso)

Segundo Silva e Freire (2009), tanto na constituição de 1891, quanto nas subsequentes constituições de 1934 e 1937, era incumbida ao Serviço Geográfico do Exército (DSG) a demarcação das linhas de divisa.

Em 1938, foi publicado o Decreto-Lei nº 311, de 2 de março de 1938, que normatizou os procedimentos referentes a Divisão Territorial Brasileira – DTB, promovendo a padronização e a organização das informações referentes a Divisão Territorial e estabelecendo regras para sistematização do quadro territorial do Brasil, dando ao mesmo maior organização.

Nesta época cabia ao Conselho Nacional de Geografia (CNG) (que deu origem, mais tarde ao atual IBGE), a responsabilidade sobre o assunto.

Já com a Constituição de 1988, conforme o Ato das Disposições Transitórias Art. 12 diz o seguinte (grifo nosso):

“§ 2º Os Estados e os Municípios deverão, no prazo de três anos, a contar da promulgação da Constituição, promover, mediante acordo ou arbitramento, a demarcação de suas linhas divisórias atualmente litigiosas, podendo para isso fazer alterações e compensações de área que atendam aos acidentes naturais, critérios históricos, conveniências administrativas e comodidade das populações limítrofes.

§ 3º Havendo solicitação dos Estados e Municípios interessados, a União poderá encarregar-se dos trabalhos demarcatórios.

§ 4º Se, decorrido o prazo de três anos, a contar da promulgação da Constituição, os trabalhos demarcatórios não tiverem sido concluídos, caberá à União determinar os limites das áreas litigiosas.

Ocorre que após os três anos da promulgação da Constituição, a maioria das questões de litígios permaneceram inalteradas. Por sua vez, a União não fez nada para tomar para si tal trabalho. Não há qualquer decreto, ato, ou norma que defina, qual órgão da União é o responsável pela gestão da DPA. Assim, na letra da lei, não existe órgão responsável pela divisão territorial dos estados e municípios dentro da União.

Além deste “vácuo legal”, ao longo da história da DPA, quase nada foi feito no sentido de se pôr em prática o processo demarcatório, tal como descrito nas seções

anteriores. Essa situação impacta diretamente no problema básico descrito na introdução deste trabalho: Qual território terá o direito de gozar dos recursos que o

“Ponto P” irá prover e/ou a qual território caberá a responsabilidade de lidar com os problemas que esse ponto possa gerar?

Para a grande maioria das pessoas saber para qual ente federativo “pertence”, não cabe dúvida alguma, porém para os habitantes das regiões de limite/divisa/fronteira mal definidas ou em litígio, essa simples informação pode ser de difícil resposta. Isso impõe um problema: Onde buscar os direitos e onde exercer seus deveres de cidadão?

A existência de problemas de limite se viu agravada devido à evolução dos processos cartográficos e geodésicos e a informatização dos sistemas governamentais, que passam a exigir do cidadão endereços georreferenciados³⁹ que são imediatamente cruzados com malhas territoriais digitais, que embora sejam meros produtos cartográficos, por vezes em escalas não adequadas ao uso demandado, são utilizados como sendo a verdade incontestável.

A maioria dos órgãos estaduais, que na visão do IBGE (2020), são os responsáveis pela gestão dos limites municipais em seus respectivos estados⁴⁰, não possuem equipes técnicas com conhecimento, ou a alta rotação de pessoal devido a ações políticas ou instabilidade organizacional, fazem com que não se desenvolvam metodologias para manter projetos voltados para essa finalidade. Ainda há os casos onde o órgão estadual cobra para efetuar tal trabalho e só o faz de forma pontual, sob demanda⁴¹.

Alguns estados possuem projetos onde órgãos técnicos se unem com as respectivas Assembleias Legislativas, de forma a criar ambientes técnico-político- jurídico propícios para a avaliação dos limites territoriais. Pode-se citar como exemplos os trabalhos descritos por Luquini (2015) que descreve trabalhos de fixação

39 Que possuam coordenadas associadas à um sistema de coordenadas geodésicas ou topográficas e desta forma possam ser comparados com outros produtos cartográficos, ou encontrados em campo com base nas coordenadas.

40 O IBGE se apoia no Artigo 18, inciso 4 da Constituição Federal: A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito às populações diretamente

interessadas.

41 A Fundação João Pinheiro(MG) e o Instituto Geográfico e Cartográfico (SP) são exemplos.

de limites territoriais na Bahia e Rio Grande do Sul (2017), que descreve metodologias para a execução do processo demarcatório pela Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul. Todos com forte participação social.

Podem-se citar ainda alguns trabalhos publicados em periódicos científicos brasileiros que abordam o tema, em especial sobre limites municipais. Embora em sua maioria se restrinja a achar soluções cartográficas (tratam do erro e não da incerteza) para o problema, em suas respectivas conclusões é possível perceber que os conceitos tratados nesta dissertação podem contribuir com as análises:

As tendências cadastrais modernas indicam que os limites e fronteiras territoriais necessitam ser georreferenciados, assim os textos das leis devem ser revistos para utilizar referências vinculadas ao Sistema Geodésico Brasileiro e acompanhar a evolução dos levantamentos cadastrais. Uma forma eficiente de dar maior alcance a essas medidas é através da criação, pelos órgãos gestores da demarcação das divisas em cada estado, de uma norma conjunta com definição da precisão e das técnicas a serem adotadas para cada tipo de delimitação. (BORGES et al. 2016, pag. 95)

Além disso, a utilização de novas tecnologias cartográficas, como o levantamento de campo com GNSS, podem contribuir para a melhor definição e representação das divisas, o que pode ser importante para a publicidade e transparência na definição e descrição do território dos municípios brasileiros, a fim de evitar conflitos ou auxiliar na resolução dos mesmos, bem como apoiar uma melhor gestão territorial. (DUARTE e CINTRA, 2020, pag. 616) Pode-se concluir que o processo de gestão de divisas municipais envolve diversos fatores, que iniciam na demanda de informações, passam pelas análises de legislação, cartografia, memoriais descritivos e demais documentos relevantes, até a etapa de edição da base cartográfica e envio de parecer técnico. Opcionalmente, este fluxo de trabalho pode envolver consulta a outras instituições e levantamentos de dados em campo. (SILVA e CAMBOIM, 2017, pag. 1351/1352)

De fato, na definição de fronteiras, é fundamental a participação dos moradores, dos gestores e legisladores, já que eles serão diretamente afetados com a proposta de readequação dos limites. Além disso, há que se considerar a natureza dos serviços públicos que atualmente são oferecidos na área de intervenção (escolas, postos de saúde, creches etc. (SILVA e TOURINHO, 2016, pag. 108)

4.5.1 O papel do IBGE

Existe um entendimento da sociedade, inclusive de vários órgãos governamentais, de que o IBGE é o responsável pela DPA do Brasil. Essa visão pode ser uma herança da época antes da Constituição de 1988 onde, de fato, era uma atribuição do Instituto. Soma-se ainda a publicação da ‘Malha Municipal Digital” (MMD)

do IBGE, que vem sendo disponibilizada em formato digital, desde o ano 2000, para todos os anos que houve Censos Demográficos ou Agropecuários e que desde 2013, passou a ser publicada anualmente. Tal produto é a única compilação no âmbito nacional a descrever uma versão da DPA. Embora o IBGE seja reconhecido por ser responsável (juntamente com a DSG) pela cartografia oficial do Estado Brasileiro, a MMD não se presta a ser a referência oficial dos recortes jurisdicionais no Brasil. Uma leitura do arquivo “leia-me” (IBGE ,2020) disponibilizado junto com as recentes publicações desta malha deixa claro que ela não foi criada ou gerida para ser um dado oficial que sirva para estabelecer a DPA do Brasil, prestando-se apenas para ser a referência para os recortes estatísticos e para as pesquisas feitas pelo Instituto.

Contudo, por carregar a marca do IBGE, e mais ainda, por ser o único produto que mostra uma referência no âmbito nacional para a DPA, este produto é utilizado indiscriminadamente para as mais diversas atividades econômicas, jurídicas e administrativas.

Diante, do contexto atual, como recomendação, o IBGE além de suporte legal, necessitaria de uma grande estrutura operacional e financeira para tomar para si tal responsabilidade.