Os processos formais de reforma da Lei Maior, protagonizados pelo chamado “poder constituinte derivado” compreendem as emendas constitucionais e a revisão em sentido estrito.
As emendas constitucionais, na acepção de Paulo Bonavides, representam a “via permanente de reforma”, ou seja, “o caminho normal que a lei maior estabelece para a
277 A propósito, Anna Cândida da Cunha Ferraz assinala que “a exegese da Lei Fundamental não pode prescindir do elemento político, porquanto este prevalece nela.
(...)
A natureza política da norma constitucional é intrínseca à Constituição, que rege a estrutura fundamental do Estado, atribui competências aos poderes, assegura os direitos humanos, fixa o comportamento dos órgãos estatais e serve, enfim, de pauta à ação dos governos. Ao desdobrar tal conteúdo, a Constituição positiva os princípios políticos fundamentais da organização do Estado.
Daí porque a interpretação constitucional se move, no plano jurídico, sem descurar do elemento político que lhe é intrínseco.” FERRAZ. Anna Cândida da Cunha. Processos Informais de Mudança da Constituição. São Paulo: Max Limonad, 1986. p.28.
introdução de novas regras ou preceitos no texto da Constituição”278, pois pode ser utilizado em qualquer momento, não dependendo de condições circunstanciais ou temporais.
A revisão, por sua vez, ocorre tão-somente em momentos determinados no próprio texto constitucional. Justamente por configurar “mecanismo excepcional de reforma”, a modalidade em apreço é “provida de um grau inferior de rigidez exatamente concebido para tornar mais fácil”279 sua utilização, conforme assevera Bonavides.
Geralmente, as pressões políticas em torno da mudança da Constituição se voltam para a aprovação de emendas, seja no período agendado pela própria Carta Magna para sua revisão (vg. artigo 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), ou fora deste.
A atuação política em torno da mudança constitucional por emendas compreende, em grande medida, o embate das forças sociais representadas no Parlamento em torno de seus interesses. Tais segmentos, autonomamente, reúnem esforços com vistas à alteração textual pretendida. A versão atual da Constituição Brasileira de 1988 - após nada menos do que 52 (cinqüenta e duas) emendas - contém inúmeros exemplos de dispositivos resultantes do lobby corporativo de setores públicos e privados.
Contudo, as alterações mais relevantes no texto constitucional pátrio – e nas cartas rígidas em geral – decorrem dos programas e políticas reformistas adotadas pelos Governos em determinadas ocasiões, sob a crença de que a conjuntura social e econômica estaria a exigir como medida pronta e eficaz a alteração pontual da Carta Magna. Luís Roberto Barroso classifica tal tendência como “a tentação permanente de reformar a Lei maior, sob a inspiração de fatores contingenciais e efêmeros, aferidos por critérios políticos menores.”280
278 BONAVIDES. Paulo. Curso de Direito Constitucional. 9ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 184.
279 Idem, p. 185.
280 BARROSO. Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas. Limites e Possibilidades da Constituição Brasileira. 8ª Edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 52.
A relevância dos fatores político-reformistas para a utilização dos processos formais exsurge com cristalinidade ímpar do comentário de Carlos Maximiliano, formulado há quase um século, e cuja atualidade é assustadora. Faz-se mister transcrevê-lo, apesar de sua extensão:
O codigo supremo é o alicerce das instituições; comprometteriam a solidez do edifício os que lhe alterassem continuamente as bases; devem ser estas o ultimo objectivo, quase inaccessivel da picareta dos demolidores. Em regra os espiritos superficiaes, em vez de estudarem a fundo o problema, suas causas proximas e remotas e as soluções experimentaes e complexas, aggravam o mal com o excesso de regulamentação, tentam precipitar, a golpes de decretos e de emendas constitucionaes, uma reforma que só o tempo, a pratica do regimen e o estudo de especialistas lograriam tornar completa, definitiva, efficaz. Como o processo é falho, a desillusão vem logo; o demolidor triumphante de ontem é sempre o opposicionista irritado de hoje. Quando os povos se compenetram de que as leis transformam os indivíduos, curam todos os males do organismo social, alteram costumes e desarraigam abusos; o prurido das reformas augmenta com o uso do direito de as realizar, as Constituições perdem a estabilidade, succedem-se os retoques e não tranquillizam os espíritos.
(...)
Do esboço de historia da idea revisionista resultam dous factos dignos de exame: A victoria desillude sempre os reformadores, que invariavelmente voltam a pleitear emendas novas até se firmar a convicção de que as leis nada melhoram enquanto não se aperfeiçoam os costumes; nunca se fica no ponto que constituiu objecto da propaganda triumphante, passa-se da primeira revisão á segunda, e, não raro, á terceira e á quarta, como succedeu em França, nos Estados Unidos e no México. A faina reformadora surge com accessos intermittentes e febris; desapparece por longos annos e recrudesce depois.
(...)
Onde as instituições se acham em contradicção com a natureza humana, produz-se uma força que determina uma mudança.281
Assim, por estarem mais acessíveis às forças políticas, os processos formais de reforma da Constituição prevalecem sobre os informais, pelo menos no contexto brasileiro, em que a evolução histórica pátria não permite supor outra conclusão.
É, sem dúvida, mais fácil alterar a Carta Magna pelo processo estabelecido em seu artigo 60, do que intentar a modificação do sentido de seus dispositivos por meio da interpretação evolutiva, ainda que em determinados casos esta última solução seja mais recomendável do que a primeira, principalmente com vistas à duração da Lei Maior no tempo282.
281 SANTOS. Carlos Maximiliano Pereira dos. Comentários à Constituição Brasileira de 1891. Edição Fac-similar.
Brasília: Senado Federal, 2005. p. 803-805.
Entretanto, a história do constitucionalismo brasileiro mostra que as forças políticas preferem assumir o risco de esfacelemento da Lei Maior inerente às constantes e indiscriminadas alterações textuais, do que recorrer às vias interpretativas aptas a manter o conteúdo positivo da Constituição intacto e a evitar a banalização dos processos formais de reforma.