A programação orçamentária e financeira consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando ao ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação.
Se houver frustração da receita estimada no orçamento, deverá ser estabelecida limitação de empenho e movimentação financeira, com objetivo de atingir os resultados previstos na LDO e impedir a assunção de compromissos sem respaldo financeiro, o que acarretaria uma busca de socorro no mercado financeiro, situação que implica em encargos elevados.
Assim, tendo em vista eventual oscilação na arrecadação de receitas, é necessário que se tenha um controle dessas transferências financeiras, além da própria programação orçamentária, analogamente ao que faríamos em um orçamento familiar. Por exemplo, seria normal cortarmos despesas em um mês em que recebemos menos ou em que fomos demitidos.
A programação financeira propriamente dita, refere-se às transferências de recursos financeiros (dinheiro) para pagamento das despesas contraídas pelos órgãos em face da execução do orçamento. É o outro “lado da moeda” da execução orçamentária da despesa que acabamos de ver no tópico anterior. Igualmente às descentralizações de créditos orçamentários, existem as descentralizações de recursos financeiros, que também podem ocorrer de três maneiras, a depender das unidades envolvidas, vejamos:
Cota: quando a descentralização de recursos financeiros ocorrer da unidade central de programação financeira para órgãos setoriais do sistema.
Repasse: quando a descentralização de recursos financeiros ocorrer entre unidades gestoras de órgãos ou entidades de estrutura diferente, teremos uma descentralização externa chamada de repasse.
Sub-repasse: quando a descentralização de recursos financeiros envolver unidades gestoras de um mesmo órgão teremos uma descentralização interna, também denominada sub-repasse.
Esquematicamente e de forma exemplificada temos:
Empenho (Execução)
Consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico. Conforme dispõe o art. 58 da Lei nº 4.320/1964:
Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
Isso quer dizer que o estado se manifesta (ato) a partir de uma autoridade competente (ordenador de despesa) no sentido de autorizar/ordenar a realização de uma despesa por meio do empenho.
Atenção !!
ATENÇÃO! Na prática, o empenho cria obrigação apenas “orçamentária”.
O entendimento de que o empenho gera obrigação de pagamento, por si só, só é válido numa leitura literal do art. 58 da Lei nº 4.320/1964. Isso porque o que acontece, de fato, é que a obrigação de pagamento é criada no estágio da liquidação, quando se atesta e entrega do produto ou serviço ao Estado
O empenho é formalizado mediante a emissão de um documento denominado “Nota de Empenho”, o qual, na União, é emitido no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI. Nesse documento devem constar o nome do credor, a especificação do credor e a importância da despesa, bem como os demais dados necessários ao controle da execução orçamentária.
Embora o art. 61 da Lei nº 4.320/1964 estabeleça a obrigatoriedade do nome do credor no documento Nota de Empenho para cada empenho, em alguns casos, como na Folha de Pagamento, torna-se impraticável a emissão de um empenho para cada credor, tendo em vista o número excessivo de credores (servidores). Dessa forma, excepcionalmente, em casos especiais a Nota de Empenho pode ser dispensada (art. 60, §1º, da Lei nº 4.320/1964).
Quando o valor empenhado for insuficiente para atender à despesa a ser realizada, o empenho poderá ser reforçado. Caso o valor do empenho exceda o montante da despesa realizada, o empenho deverá ser anulado parcialmente. Será anulado totalmente quando o objeto do contrato não tiver sido cumprido, ou ainda, no caso de ter sido emitido incorretamente. No caso de anulação parcial ou total dentro do exercício, a disponibilidade orçamentária gerada reverte à dotação.
Atenção !!
Não confunda o empenho de reforço com crédito suplementar. O primeiro, visa aumentar o montante reservado para efetuar determinada despesa considerando uma dotação orçamentária já existente, enquanto que o segundo visa aumentar a dotação de despesa autorizada na LOA.
Uma vez emitida, a Nota de Empenho é entregue ao fornecedor de materiais ou ao prestador de serviços como uma garantia de que há reserva orçamentária para viabilizar o futuro pagamento.
Os empenhos podem ser classificados em:
Ordinário ou normal: é o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo e previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez.
Estimativo: é o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo montante não se pode determinar previamente, tais como serviços de fornecimento de água e energia elétrica, aquisição de combustíveis e lubrificantes e outros.
Global: é o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou outras de valor determinado, sujeitas a parcelamento, como, por exemplo, os compromissos decorrentes de aluguéis. Considerado como uma
“mistura” dos demais tipos, sendo mais direcionado para contrato de obras públicas ou aquisições de material com entrega parcelada.
É recomendável constar no instrumento contratual o número da nota de empenho, visto que representa a garantia ao credor de que existe crédito orçamentário disponível e suficiente para atender a despesa objeto do contrato.
Nos casos em que o instrumento de contrato é facultativo (art. 62, da Lei nº 8.666/1993), admite-se a possibilidade de substituí-lo pela nota de empenho de despesa, hipótese em que o empenho representa o próprio contrato.
Vale mencionar que a Lei nº 4.320/1964 veda expressamente a realização de despesas sem prévio empenho.
Vejamos:
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
Por fim, cabe dizer que algumas questões de concurso já exigiram conhecimento da figura do pré-empenho.
Não se trata de outra fase da despesa, mas apenas de um procedimento operacional utilizado para fazer bloqueio de dotações, com a finalidade de atender às despesas que ainda não estão em condições de serem empenhadas. É comum em órgãos grandes e estruturados em que é necessário organizar as necessidades de diversos setores.
Liquidação (Execução)
O estágio da liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Conforme dispõe o art. 63, §1º, da Lei nº 4.320/1964, tem por objetivo apurar:
I – a origem e o objeto do que se deve pagar;
II – a importância exata a pagar;
III – a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
Nesta fase, ocorre o ateste do fornecimento de bens e/ou serviços contratados, ou seja, ocorre o
“implemento de condição” a que se refere o empenho.
Assim, a liquidação da despesa deve ter por base (§2º do art. 63 da Lei nº 4.320/1964):
I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II – a nota de empenho;
III – os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
A liquidação é pressuposto para o pagamento futuro da despesa. Ou seja, apenas podem ser pagas aquelas despesas que foram liquidadas.
Vale mencionar que o MCASP cita uma “nova” etapa na execução da despesa trazida pelo Plano de Contas Aplicado ao Setor Público – PCASP denominada “em liquidação”. As aspas são porque, na verdade, trata-se apenas de um procedimento contábil visando o controle da execução orçamentária e não uma nova etapa de fato.
Essa “fase” visa ao registro contábil no patrimônio de acordo com a ocorrência do fato gerador, não do empenho, possibilitando a separação entre os empenhos não liquidados que possuem fato gerador dos que não possuem, evitando assim a dupla contagem para fins de apuração do passivo financeiro.
Pagamento (execução)
O pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa.
A Lei nº 4.320/1964, no art. 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga.
A ordem de pagamento só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.
No governo Federal, a quase totalidade dos pagamentos é realizada por meio do SIAFI com a emissão da Ordem Bancária.
Vejamos agora as principais1 etapas e estágios da despesa de forma esquematizada:
Vejamos como esse assunto foi exigido em prova:
1 Optamos por suprimir desse esquema as descentralizações de créditos orçamentários e a programação orçamentária e financeira.
Questão para fixar
(FGV – TJ/PI – 2015) A execução da despesa pública se processa em estágios específicos, cujos registros subsidiarão a elaboração de relatórios de acompanhamento e prestação de contas. Um mecanismo presente na execução da despesa orçamentária das entidades públicas é a abertura de créditos adicionais, que se relaciona ao estágio do (a):
A) empenho.
B) fixação.
C) previsão.
D) liquidação.
E) pagamento.
RESOLUÇÃO:
Excelente questão que nos permite treinar dois assuntos!
Pessoal, vamos primeiro ver nosso resumo esquemático das etapas mais relevantes da despesa:
Uma que a abertura de créditos adicionais consiste numa nova autorização para gastar, além daquelas computadas na LOA, tem-se que eles se relacionam ao estágio da fixação!
Gabarito: LETRA B