3 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO: CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA E
3.1 PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA (PDDE)
O governo federal criou, em 1995, o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), com o objetivo de transferir diretamente os recursos financeiros para as escolas públicas de ensino fundamental. Segundo Viana (2015, p. 144) este programa “foi criado pela Resolução nº 12, de 10 de maio de 1995, do Ministério da Educação (MEC)”. Porém, em 1998, este
12Suplementar significa acrescentar como suplemento (a algo); que serve de suplemento; que se
acrescenta ou adiciona. Assim, usaremos este conceito toda vez que nos referirmos aos recursos provenientes do governo federal. Disponível em: <https://dicionariodoaurelio.com/suplementar>. Acesso em: 31 ago. 2016.
13Estes dados foram retirados do portal do FNDE. Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/
programa foi denominado Programa Dinheiro Direto na Escola14 (PDDE), instituído pela Medida Provisória nº 1.784, de 14 de dezembro, e reafirmado pela Medida Provisória nº 2.178-36, de 24 de agosto de 2001 (VIANA, 2015). A execução e fiscalização das políticas educacionais implementadas pelo Ministério da Educação (MEC) são de responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação15 (FNDE).
O PDDE, até o ano de 2009, contemplou somente o ensino fundamental. A partir da Medida Provisória nº 11. 947, de 16 de junho de 2009, passam a fazer parte do repasse dos recursos financeiros do PDDE, os alunos da educação infantil e do ensino médio, contemplando, dessa forma, toda a educação básica. Esses recursos são transferidos diretamente para a conta bancária da Unidade Executora Própria (UEx) de cada escola, anualmente, conforme a quantidade de alunos que estão matriculados e declarados no censo escolar do ano anterior. Às escolas, que não possuírem UEx própria, o recurso é transferido para a Secretaria Municipal ou Estadual de Educação, para que as mesmas repassem os valores.
Conforme o Manual de Orientações a UEx é a “entidade ou instituição responsável pela formalização dos processos de adesão e habilitação e pelo recebimento, execução e prestação de contas dos recursos transferidos pelo FNDE, para o atendimento das escolas beneficiárias” (BRASIL, 2006, p. 9). Conforme a Resolução nº 10, de 18 de abril de 2013 no seu artigo 5º, estas unidades estão definidas como:
I – Entidade Executora (EEx) – prefeituras municipais e secretarias distritais e estaduais responsáveis pela formalização dos procedimentos necessários ao recebimento, execução e prestação de contas dos recursos do programa, destinados às escolas de suas redes de ensino que não possuem UEx, bem como pelo recebimento, análise e emissão de parecer das prestações de contas das UEx, representativas de suas escolas ou dos polos presenciais da UAB a ela vinculados;
II – Unidade Executora Própria (UEx) – entidade privada sem fins lucrativos, representativa das escolas públicas e dos polos presenciais da UAB, integrada por membros da comunidade escolar, comumente denominada de caixa escolar, conselho escolar, colegiado escolar, associação de pais e mestres, círculo de pais e mestres, dentre outras entidades, responsáveis pela formalização dos procedimentos necessários ao recebimento dos repasses do programa, destinados às referidas escolas e polos, bem como pela execução e prestação de contas desses recursos; e
14Todos os programas são marcados na letra itálica para destacá-los.
15O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia federal criada pela Lei nº
5.537, de 21 de novembro de 1968, e alterada pelo Decreto-Lei nº 872, de 15 de setembro de 1969, é responsável pela execução de políticas educacionais do Ministério da Educação (MEC). Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/fnde/institucional>. Acesso em: 18 abr. 2017.
III – Entidade Mantenedora (EM) – entidade privada sem fins lucrativos, qualificada como beneficente de assistência social, ou de atendimento direto e gratuito ao público, representativa das escolas privadas de educação especial, responsáveis pela formalização dos procedimentos necessários ao recebimento dos repasses do programa, destinados às referidas escolas, bem como pela execução e prestação de contas desses recursos (BRASIL, 2013c).
Dessa forma, os valores repassados pelo programa para as entidades ou instituições de ensino são divididos em custeio e capital. O Manual de Orientações (BRASIL, 2006, p. 18) define os recursos de custeio como “aqueles destinados à aquisição de materiais de consumo e à contratação de serviços para funcionamento e manutenção da escola”. E os recursos de capital “são aqueles destinados a cobrir despesas com aquisição de material permanente para as escolas, que resultem em reposição ou elevação patrimonial” (Idem). Apresenta-se na Tabela 1 a possibilidade de valores a serem repassados para as escolas conforme número de matrículas dos alunos indicados no Censo Escolar.
Tabela 1: Possibilidade de valores a serem repassados às escolas conforme número de matrículas
Número de alunos por escola
Valor anual por escola – R$ 1,00
Regiões N, NE e CO* Regiões S, SE e no DF
Custeio Capital Total Custeio Capital Total
De 21 a 50 600 - 600 500 - 500 De 51 a 99 1.300 - 1.300 1.100 - 1.100 De 100 a 250 2.300 400 2.700 1.500 300 1.800 De 251 a 500 3.200 700 3.900 2.200 500 2.700 De 501 a 750 5.300 1.000 6.300 3.700 800 4.500 De 751 a 1.000 7.500 1.400 8.900 5.200 1.000 6.200 De 1.001 a 1.500 8.600 1.700 10.300 7.000 1.200 8.200 De 1.501 a 2.000 12.000 2.400 14.400 8.000 2.000 10.000 Mais de 2.000 16.000 3.000 19.000 12.000 2.500 14.500
*Exceto o Distrito Federal.
Fonte: Brasil (2000).
Os recursos repassados pelo FNDE para as escolas são oriundos do salário- educação16. Observamos, na Tabela 1, que o valor do repasse varia para cada
16Segundo site do FNDE (2017) o salário-educação é formado pelas contribuições das empresas
vinculadas à Previdência Social, com fins lucrativos ou não, bem como as empresas e demais entidades públicas ou privadas. A alíquota calculada é de 2,5% sobre o total de remunerações pagas aos empregados. Deste, 10% da arrecadação líquida fica com o próprio FNDE, que a aplica no financiamento de projetos, programas e ações da educação básica. Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/financiamento/salario-educacao/salario-educacao-entendendo-o>. Acesso em: 23 abr. 2017. Segundo Amaral (2012, p. 76) a contribuição social do salário-educação foi estabelecida inicialmente em 1964, no período da ditadura militar, pela Lei nº 4.440, de 27 de outubro de 1964. Essa contribuição tornou-se constitucional em 1988, ficando definida como uma fonte de
região, as regiões Norte (N), Nordeste (NE) e Centro Oeste (CO) recebem um valor maior que as regiões Sul (S), Sudeste (SE) e Distrito Federal (DF), pois, segundo a Resolução nº 08, de 08 de março de 2000, no artigo 1º, parágrafo único, o programa “adotará o princípio redistributivo dos recursos disponíveis de modo a garantir um padrão mínimo de qualidade do ensino e contribuir para redução das desigualdades socioeducacionais entre as regiões do País” (BRASIL, 2000, p. 1). Desse modo, com esses recursos, cada gestor, junto com a comunidade escolar, poderá decidir onde investirá, observando sempre as resoluções do programa, que são lançadas anualmente com as orientações de execução e a prestação de contas. Assim, podemos observar na Resolução nº 10, de 18 de abril de 2013, no artigo 4º que a destinação destes recursos repassados para as escolas é para:
I – aquisição de material permanente;
II – realização de pequenos reparos, adequações e serviços necessários à manutenção, conservação e melhoria da estrutura física da unidade escolar; III – aquisição de material de consumo;
IV – avaliação de aprendizagem;
V – implementação de projeto pedagógico; e
VI – desenvolvimento de atividades educacionais (BRASIL, 2013c).
Portanto, o ato de descentralizar estes recursos financeiros diretamente para as escolas públicas de todas as redes da educação básica, tem como objetivo “a promoção de melhorias em sua infraestrutura física e pedagógica, bem como incentivar a autogestão escolar e o exercício da cidadania com a participação da comunidade no controle social” (BRASIL, 2013c). Assim, a escola, tendo a autonomia para decidir suas ações, poderá aplicar os recursos onde realmente há a necessidade, pois cada escola é única, tem sua própria identidade e sabe das demandas existentes no seu contexto, mas vale a pena lembrar que a tomada de decisão é feita juntamente com toda a comunidade escolar, sendo assim, direito de todos a participarem nas deliberações.
O PDDE, no ano de 2015, teve algumas alterações na destinação de recursos financeiros. Através da Resolução nº 16, de 9 de dezembro de 2015, no artigo 2º “o repasse de recursos a serem destinados anualmente às escolas, dar-se- á em duas parcelas semestrais”. Assim, os recursos que antes eram repassados em
recursos financeiros que deveriam se dirigir apenas ao ensino fundamental, sendo que a Emenda Constitucional (EC) nº 53 de 19/12/2006 fez a alteração para que os recursos pudessem ser aplicados a toda a educação básica.
cotas únicas, a partir desta resolução, começaram a ser repassados em dois momentos, um no primeiro semestre do ano e outro no segundo semestre, respeitando o prazo, entre elas, de quatro meses. A seguir, apresentam-se na Tabela 2 os valores repassados pelo PDDE às escolas municipais de Santa Rosa no período de 2011 a 2016.
Tabela 2: Efetivo repasse de valores às escolas municipais de Santa Rosa do Programa Dinheiro Direto na Escola de 2011 a 2016 em R$
Escola 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Educação Infantil 18.760,20 22.471,80 44.480,00 22.980,00 81.020,00 60.540,00 Ensino Fundamental 56.225,60 50.419,96 96.100,00 44.530,00 132.950,00 85.100,00 Total 74.985,80 72.891,76 140.580,00 67.510,00 213.970,00 145.640,00
Fonte: Brasil (2017)17. Elaborada pela pesquisadora.
Na pesquisa realizada, verificam-se que, até 2012, os valores a serem repassados às escolas, segundo a Resolução nº 7, de 12 de abril de 2012, eram calculados o valor base (conforme número de alunos) descritos na Tabela 1, mais o fator de correção (número de alunos matriculados na escola, menos o limite inferior de cada intervalo de classe de número de alunos), conforme Tabela 1, multiplicado por R$ 4,20 (quatro reais e vinte centavos). Segundo a Resolução nº 7, acima citada, “às escolas públicas, que atingiram as metas intermediárias do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), serão acrescidas de parcela extra de 50%, a título de incentivo” (BRASIL, 2012). Para uma melhor compreensão desse cálculo, utilizamos os dados da escola “A”, que tinha 437 (quatrocentos e trinta e sete) alunos matriculados, em 2011. O exemplo a seguir, será calculado sem a parcela extra. O valor total do exemplo poderá ser verificado na Tabela 11.
17Todos os valores repassados para as escolas municipais de Santa Rosa, referente aos programas
educacionais, estão disponíveis em: <http://www.fnde.gov.br/pls/internet_pdde/internet_fnde.pdderex _2_pc >. Acesso em: 23 abr. 2017. Os dados estão disponíveis por ano e com o nome de cada escola, mas para manter a identidade de cada uma, optamos por trazer o valor total das mesmas.
Figura 1: Base de cálculo para repasse de recurso do PDDE até 2012
VALOR BASE + (NÚMERO DE ALUNOS – LIMITE INFERIOR) X VALOR ADICIONAL (1)
R$ 2.700,00 + ( 437 – 251 ) x R$ 4,20 = R$ 2.700,00 + 186 x R$ 4,20 = R$ 2.700,00 + 781,20 =
R$ 3.481,20
Nota: (1) Fórmula de cálculo adaptada de Brasil (2012c). Fonte: Elaborado pela pesquisadora (2017).
A partir de 2013, inicia-se a nova forma de calcular o repasse dos valores. A base de cálculo passa a ter um valor fixo de R$ 1.000,00 (mil reais), isto, para escola pública urbana com Unidade Executora Própria, mais o valor variável que é o número de alunos, multiplicado pelo valor per capita que, segundo a Resolução nº 10, de 18 de abril de 2013, consiste no valor de R$ 20,00 (vinte reais). Caso a escola tiver aluno especial, será somado a este valor, o número de alunos especiais, multiplicado pelo valor de R$ 80,00 (oitenta reais), conforme a resolução acima citada. Para demonstrar um exemplo de cálculo, utilizaram-se os dados da escola “B”, que tinha 437 (quatrocentos e trinta e sete) alunos, em 2013. Neste ano, a escola não declarou nenhum aluno especial. Pode-se verificar o valor total de recurso recebido, na Tabela 11.
Figura 2: Base de cálculo para repasse de recurso do PDDE, a partir de 2013
VALOR FIXO + NÚMERO DE ALUNOS X VALOR PER CAPITA (1)
R$ 1.000,00 + 437 x R$ 20,00 = R$ 1.000,00 + R$ 8.740,00 =
R$ 9.740,00
Nota: (1) Fórmula de cálculo adaptada de Brasil (2013c). Fonte: Elaborado pela pesquisadora (2017).
Ao analisar os dados extraídos do site do FNDE para compor a Tabela 2, mais as Figuras 1 e 2, pode-se observar que, em 2014, foi paga somente uma parcela do PDDE Básico para todas as escolas municipais, tanto da Educação Infantil como do Ensino Fundamental. Verifica-se que o total do repasse é de R$ 67.510,00, sendo que a segunda parcela, referente a 2014, somente foi transferida
em fevereiro de 2015. Nesse mesmo ano, também foi repassado em dezembro o valor total do PDDE, por esse motivo, o valor do recurso repassado aumentou tanto (R$ 213.970,00). Já no ano de 2016, com a nova resolução citada acima, o PDDE Básico começou a ser repassado em duas parcelas, uma delas foi paga em julho e outra em dezembro. Deve-se ressaltar, também, que durante este período, de 2011 a 2016, tivemos a inclusão de algumas escolas municipais de Educação Infantil no PDDE Básico, mas também tivemos a extinção de uma escola do Ensino Fundamental, por isso, o valor do repasse também sofre alteração.
Portanto, se analisarmos o PDDE, pode-se observar que este é de amplo auxílio para as escolas públicas, atentando sempre às suas orientações. Nesse sentido, como o PDDE Básico foi e continua sendo uma ação de descentralização, que apoia as escolas públicas no sentido de ampliar a participação da comunidade escolar e a autonomia na tomada de decisões, da aplicação desse recurso, o governo federal lançou outras ações associadas a esse programa, com finalidades específicas: o PDDE Qualidade, o PDDE Estrutura e o PDDE Educação Integral, apresentados a seguir, desde a funcionalidade e execução de cada um deles.