Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV

regularização fundiária com o acesso a terra urbanizada e o fornecimento de habitação digna, como nos lembra Mauricio Jorge Pereira da Mota e Emerson Affonso da Costa Moura, parafraseando Ricardo Lira Pereira:

Diante da ausência de um regime jurídico capaz de solver os problemas das habitações irregularidades, diversos instrumentos foram propostos pela doutrina para garantir a regularização fundiária de áreas assentadas da populações de baixa renda – como favelas, mocambos, palafitas e loteamentos irregulares – como o usucapião especial urbano de bens públicos, bem como o direito de superfície permitindo a propriedade separada da acessão, distinta do solo, como instrumento capaz de garantir que a regularização fundiária impedisse as novas migrações de contingentes atraídos por essa política⁴⁶.

Isso demonstra como foi bem-vinda a edição da Reurb, já que representa a possibilidade de solução e enfrentamento para essas questões levantadas, inclusive da regularização fundiária urbana.

A partir da compreensão do processo de urbanização empregado no Brasil, responsável por levar os mais vulneráveis para uma roda sem fim, dentro de ciclo perverso de ocupação da terra, se evidencia a necessidade da regularização fundiária urbana, o que sempre esteve ligado ao sistema de financiamentos da política habitacional, ou sua ausência, na maioria das vezes, sempre promovidos pela União.

Neste contexto, impossível tratar da pauta da regularização fundiária urbana e suas implicações, principalmente nas áreas de preservação permanente, sem antes adentrar didaticamente no contexto dos programas federais que sempre estiveram ligados à regularização fundiária urbana, como o Minha Casa, Minha Vida, e mais atualmente o Programa Casa Verde e Amarela.

Muito se discutiu no Brasil sobre a ausência de um marco regulatório acerca da regularização fundiária urbana, em que pese a regulamentação de diretrizes internalizadas na Lei Federal n. 11.997 de 2009, que instituiu o programa federal

“Minha Casa, Minha Vida”⁴⁷.

O Alcance do programa foi amplo, inclusive por sua origem como programa econômico. Vejamos:

O Minha Casa, Minha Vida é, na origem, um programa econômico.

Foi concebido pelos ministérios de “primeira linha” – Casa Civil e Fazenda – em diálogo com o setor imobiliário e da construção civil, e lançado como Medida Provisória (MP 459) em março de 2009, como uma forma declarada de enfrentamento da chamada crise dos subprimes americanos que recentemente tinha provocado a quebra de bancos e impactado a economia financeirizada mundial⁴⁸.

O programa também está estruturado numa série de subprogramas, modalidades, fundos, linhas de financiamento, tipologias habitacionais, agentes operadores, formas de acesso ao produto organizado a casa, ou seja, a regularização fundiária de assentamentos urbanos também se inseria nessa grande organização.

De todo modo, na mencionada norma federal, foi concebido um arcabouço de diretrizes para a regularização fundiária, a partir do Capítulo III, denominado “Da Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos”, começando a partir do art.

46⁴⁹, introduzindo o conceito legal acerca da regularização fundiária no ordenamento jurídico brasileiro, vinculando as suas diretrizes ao direito à moradia⁵⁰, conforme texto constitucional.

47 Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV, e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis n. 4.380, de 21 de agosto de 1964; 6.015, de 31 de dezembro de 1973; 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória n. 2.197-43, de 24 de agosto de 2001, e dá outras providências.

48 AMORE, Caio Santo. Minha Casa, Minha Vida para iniciantes. In: Minha casa... e a cidade?

Avaliação Programa Minha Casa, Minha Vida em seis estados brasileiros. AMORE, Caio Santo;

SHIMBO, Lúcia Zanin; RUFINO, Maria Beatriz Cruz (org.). 1. ed. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015, p. 15.

49Lei Federal 11.299, de 2009, revogada.

Art. 46 - A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

50 Essa avaliação faz-se necessária quando se considera que o programa se tornou a principal ação do Estado brasileiro no tocante ao direito à moradia, com grande atuação do setor empresarial. Se é

Neste sentido, Ingo Wolfgang Sarlet e Vanêsca Buzelato Prestes, destacam o pioneirismo e referendam a incorporação da regularização fundiária urbana no Programa Federal Minha Casa, Minha Vida:

Por sua vez, a Lei Federal n. 11.977 de 2009 — conhecida como Programa Minha Casa, Minha Vida — foi a primeira a cuidar da regularização fundiária como um microssistema, com institutos e diretrizes próprios, possibilitando tratar, de modo compreensivo e integrado, o âmbito urbanístico, ambiental, administrativo, social, jurídico e registral das áreas envolvidas⁵¹.

Todo o Capítulo III foi revogado, a partir da Medida Provisória n. 759, de 2016, como também pela Lei Federal n. 13.465 de 2017.

Para Flávio Tartuce, a revogação da Lei Minha Casa, Minha Vida teve clara intenção de substituir a política dominial por outra, especialmente a Regularização Fundiária Urbana – Reurb⁵².

Em que pese as críticas ferrenhas levantadas, em especial pela revogação total da parte que tratava da Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos, a sua concepção e diretrizes não foram alteradas, como bem pondera Victor Carvalho Pinto:

Apesar de ter revogado integralmente a legislação anterior, a nova lei manteve sua estrutura básica: identificação e consulta aos proprietários da área ocupada (Demarcação Urbanística); elaboração e aprovação de projeto urbanístico; abertura de matrículas após o

possibilitado às construtoras decidirem em grande parte onde, como e quando pretendem produzir unidades habitacionais, é preciso averiguar se os padrões estabelecidos internacionalmente para o direito à moradia adequada estão orientando essa produção. (ROLNIK, Raquel; PEREIRA, Álvaro Luis dos Santos; LOPES, Ana Paula de Oliveira et al. Inserção urbana no PMCMV e a efetivação do direito à moradia adequada: uma avaliação de sete empreendimentos no estado de São Paulo. In: À guisa de conclusão: nota pública da Rede Cidade e Moradia. Minha casa...e a cidade? Avaliação do Programa Minha Casa, Minha Vida em seis estados brasileiros. AMORE, Caio Santo; SHIMBO, Lúcia Zanin; RUFINO, Maria Beatriz Cruz. 1. ed. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015, p. 394.)

51 SARLET, Ingo Wolfgang; PRESTES, Vanêsca Buzelato. Direito à cidade, Lei Federal n.

13.465/2017 e proibição do retrocesso. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2020-nov-20/direitos-fundamentais-direito-cidade-lei-federal-1346517-proibicao-retrocesso. Acesso em: 17 nov.

2021.

52 Pois bem, com claro intuito político de suplementação do tratamento anterior, os dispositivos da Lei Minha Casa, Minha Vida que tratavam da categoria foram revogados pela Lei 13.465/2017, que procurou afastar vários dos seus institutos, substituindo a política dominial anterior por outra, especialmente pela Regularização Fundiária Urbana (Reurb). (TARTUCE, Flávio. A lei da regularização fundiária (Lei 13.465/2017): análise inicial de suas principais repercussões para o direito de propriedade. The urban land regularization law (Law 13.465/2017): initial analysis of its main repercussions into property law. In: Pensar Revista de Ciências Jurídicas, v. 23, n. 3; jul./set, 2018, p. 3. Disponível em: https://periodicos.unifor.br/rpen/article/viewFile/7800/pdf. Acesso em: 18 fev.

registro do projeto e concessão de títulos de Legitimação de Posse conversíveis em usucapião depois de cinco anos.

O correto em termos de técnica legislativa teria sido a promoção de alterações no texto da Lei anterior, ao invés da criação de uma nova lei. Desse ponto de vista, não se pode deixar de condenar a revogação desnecessária de uma lei que conhecida e sua substituição por um texto mal redigido, cuja aplicação poderá gerar diversas dúvidas.

Apesar disso, não se pode dizer que a política de regularização fundiária tenha sido comprometida, inclusive porque a nova Lei faculta aos municípios continuar aplicando a lei antiga aos procedimentos iniciados na sua vigência⁵³.

De qualquer forma, o programa ainda precisava de aprimoramento para enfrentar a questão habitacional, já que não atendia à realidade dos municípios, pois sempre considerou como pauta a concepção da propriedade privada, conforme observação abaixo:

O Programa se apresenta, enfim, como solução única e pouco integrada aos desafios das cidades brasileiras para enfrentamento de complexo “problema habitacional”, baseado numa produção padronizada e em larga escala, desarticulada das realidades locais, mal inserida e isolada da cidade, a partir de um modelo de propriedade privada condominial⁵⁴.